[2012] 2 R.C.F. 23
T-1220-10
2010 CF 999
La Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada et Edmond Richard (demandeurs)
c.
Le procureur général du Canada (défendeur)
Répertorié : Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada c. Canada (Procureur général)
Cour fédérale, juge Boivin—Ottawa, 27 et 28 septembre; 6 octobre 2010.
Langues officielles — Contrôle judiciaire du décret du 12 août 2010 réduisant le nombre de questions du recensement de 2011 — Les données antérieurement recueillies par l’entremise du questionnaire long obligatoire du recensement seraient recueillies dans le cadre de la nouvelle Enquête nationale auprès des ménages à participation volontaire — Les demandeurs estimaient que le décret du 12 août 2010 contrevenait à la Loi sur les langues officielles puisqu’il aurait pour effet de priver le gouvernement du Canada et les communautés linguistiques minoritaires de données statistiques fiables — Aucune disposition de la partie VII de la Loi, ni aucune autre partie de cette loi ou de la Charte, ne requiert la collecte de données au moyen du recensement — Le seul fondement législatif en cause est celui de la Loi sur la statistique relatif à l’obligation de tenir un recensement — La façon dont le recensement s’opère et la méthodologie sont laissées à la discrétion du gouvernement — Demande rejetée.
Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire présentée en vue d’obtenir l’invalidation du décret du 12 août 2010 (décret C.P. 2010-1077) lequel établissait à dix le nombre de questions qui devaient faire partie du recensement de 2011. Parmi ces dix questions, trois devaient porter sur les langues officielles du Canada. Les données qui étaient antérieurement recueillies par l’entremise du questionnaire long obligatoire du recensement seraient recueillies dans le cadre de la nouvelle Enquête nationale auprès des ménages qui est à participation volontaire.
Les demandeurs estimaient que le décret du 12 août 2010 contrevenait à la partie VII de la Loi sur les langues officielles puisqu’il aurait pour effet, compte tenu du caractère désormais volontaire du questionnaire long, de priver le gouvernement du Canada et les communautés linguistiques minoritaires de données statistiques fiables. Les demandeurs jugeaient que ces données étaient essentielles à la capacité du gouvernement fédéral de rencontrer ses engagements et aussi de permettre aux institutions fédérales de s’acquitter de leurs obligations légales en matière de langues officielles au terme de l’article 41 de la Loi sur les langues officielles.
Le principal point litigieux en l’espèce était celui de savoir si le décret du 12 août 2010, pris par le gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur la statistique, constituait une violation de la partie VII de la Loi sur les langues officielles et plus particulièrement de son paragraphe 41(2).
Jugement : la demande doit être rejetée.
Il n’existe pas de fondement législatif sur la base duquel des mesures positives puissent être interprétées comme comportant le devoir de recueillir des données par la voie d’un questionnaire long à caractère obligatoire. Aucune disposition de la partie VII de la Loi, ni aucune autre partie de cette loi — ni d’ailleurs de la Charte canadienne des droits et libertés — ne requiert la collecte de données au moyen du recensement comme condition sine qua non de la base de l’octroi des droits qu’elle protège. Le seul fondement législatif en cause est celui de la Loi sur la statistique relatif à l’obligation de tenir un recensement. La façon dont le recensement s’opère et la méthodologie sont laissées à la discrétion du gouvernement. Ni la partie VII de la Loi sur les langues officielles ni son article 41 n’imposent au gouverneur en conseil une méthodologie particulière en la matière. En effet, rien n’indique que le législateur en adoptant le paragraphe 41(2) de la Loi ait eu l’intention de restreindre le pouvoir et la discrétion du gouverneur en conseil de prendre des actes de législation déléguée autorisés par d’autres lois fédérales, nommément la Loi sur la statistique. Quand le législateur a voulu procéder de la sorte, il l’a fait dans le cadre de la mise en œuvre d’un règlement. En l’espèce, aucune preuve d’un règlement définissant une méthodologie particulière par rapport au recensement n’a été présenté. Donc, le gouverneur en conseil, en adoptant le décret du 12 août 2010 en vertu de la Loi sur la statistique, n’a pas excédé les limites de la loi habilitante et n’a pas violé l’article 41 de la Loi sur les langues officielles.
LOIS ET RÈGLEMENTS CITÉS
Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44], art. 16, 17, 18, 19, 20, 23.
Décret C.P. 2010-0792.
Décret C.P. 2010-1077.
Loi sur la statistique, L.R.C. (1985), ch. S-19, art. 3, 7, 8, 19, 21, 22.
Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 1 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 14), 18 (mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4; 2002, ch. 8, art. 26), 18.1 (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27).
Loi sur les langues officielles, L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 31, art. 41 (mod. par L.C. 2005, ch. 41, art. 1; 2006, ch. 9, art. 23), 42 (mod. par L.C. 1995, ch. 11, art. 27), 43 (mod., idem, art. 28), 76 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 183), 77 (mod. par L.C. 2005, ch. 41, art. 2).
Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48, art. 2 « Loi », « méthode I », 3, 4.
Règles des Cours fédérales, DORS/98-106, règles 1 (mod. par DORS/2004-283, art. 2), 312, 369.
JURISPRUDENCE CITÉE
décisions appliquées :
Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, 329 R.N.-B. (2e) 1; Atlantic Engraving Ltd. c. Rosenstein, 2002 CAF 503.
décision examinée :
Canada (Commission du blé) c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 214, [2010] 3 R.C.F. 374.
décisions citées :
Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773; Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373 (C.A.); R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768; DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 R.C.S. 194.
DOCTRINE CITÉE
Association francophone des municipalités du Nouveau-Brunswick. Scénarios de renforcement de la gouvernance locale au Nouveau-Brunswick. Rapport final soumis à Infrastructure Canada, août 2008, en ligne : <http://afmnb.org/images/rapport_final_gouvernance_locale.pdf>.
Commissariat aux langues officielles. « La communauté francophone de Sudbury », étude produite dans le cadre du projet de recherche : Les indicateurs de vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire 1 : les francophones en milieu urbain. Ottawa : Commissariat aux langues officielles, 2007, en ligne : <http://www.ocol-clo.gc.ca/docs/f/Vitalite1_SudburyFR.pdf>.
Johnson, Marc L. et Paule Doucet. Une vue plus claire : évaluer la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire. Ottawa : Commissariat aux langues officielles, 2006, en ligne : <http://www.ocol-clo.gc.ca/docs/f/vitality_vitalite_f.pdf>.
Veall, Michael R. « 2B or Not 2B? What Should Have Happened with the Canadian Long Form Census? What Should Happen Now? » (2010), 36 Canadian Public Policy – Analyse de politiques 395, en ligne : <http://utpjournals.metapress.com/content/lx1865n367339703/fulltext.pdf>.
DEMANDE de contrôle judiciaire présentée en vue d’obtenir l’invalidation du décret du 12 août 2010 (décret C.P. 2010-1077) lequel établissait à dix le nombre de questions qui devaient faire partie du recensement de 2011. Demande rejetée.
ONT COMPARU
Rupert Baudais et Peter T. Bergbusch pour les demandeurs.
René LeBlanc, Guy A. Blouin et Bernard Letarte pour le défendeur.
AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER
Balfour Moss, s.r.l., Regina, pour les demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Voici les motifs du jugement et le jugement rendus en français par
[1] Le juge Boivin : La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire en vertu des articles 18 [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 4; 2002, ch. 8, art. 26] et 18.1 [édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5; 2002, ch. 8, art. 27] de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 [(art. 1 (mod., idem, art. 14)]. Les demandeurs, la Fédération des communautés francophones et acadienne du Canada et Edmond Richard (ci-après la FCFA) demandent l’invalidation du décret du 12 août 2010 (décret C.P. 2010-1077) lequel établit à dix le nombre de questions qui feront partie du recensement de 2011.
[2] En conséquence du décret du 12 août 2010, les données qui étaient antérieurement recueillies par l’entremise du questionnaire long obligatoire du recensement seront recueillies dans le cadre de la nouvelle Enquête nationale auprès des ménages (ENM) qui est à participation volontaire. L’ENM sera menée au cours des semaines suivant le recensement de la population du Canada en mai 2011.
[3] La FCFA estime que le décret du 12 août 2010 contrevient à la partie VII [art. 41 à 45] de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 31 (ci-après la Loi), puisqu’il aura pour effet, compte tenu du caractère désormais volontaire du questionnaire long, de priver le gouvernement du Canada et les communautés linguistiques minoritaires (communautés minoritaires) de données statistiques fiables. La FCFA juge que ces données sont essentielles à la capacité du gouvernement fédéral de rencontrer ses engagements et aussi de permettre aux institutions fédérales de s’acquitter de leurs obligations légales en matière de langues officielles au terme de l’article 41 [mod. par L.C. 2005, ch. 41, art. 1; 2006, ch. 9, art. 23] de la Loi.
[4] Les redressements suivants sont sollicités par la FCFA en vertu des paragraphes 18(3) et 18.1(3) de la Loi sur les Cours fédérales :
a) Une déclaration selon laquelle la décision du gouvernement canadien dans le décret C.P. 2010-1077 décrétée le 12 août et publiée le 21 août 2010 dans la Gazette du Canada, Partie I est nulle et sans effet;
b) Une déclaration que l’élimination du questionnaire long obligatoire du recensement de 2011 viole l’obligation du gouvernement canadien à la partie VII de la Loi sur les langues officielles, L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 31;
c) Un bref de mandamus enjoignant au gouvernement canadien d’administrer de manière obligatoire les questions du formulaire long de 2006, ou l’équivalent contenu dans l’Enquête nationale auprès des ménages de 2010, dans le recensement de 2011.
[5] De son côté, le procureur général du Canada conteste la demande faite par la FCFA. En particulier, le procureur général soutient que la Cour n’est pas autorisée à ordonner que les questions du questionnaire long de 2006 soient administrées de manière obligatoire pour le recensement de 2011. Le procureur général soutient plutôt que le seul redressement que la Cour pourrait octroyer est l’annulation du décret contesté et le retour du dossier au gouverneur en conseil aux termes de l’alinéa 18.1(3)b) de la Loi sur les Cours fédérales. Selon les prétentions du procureur général, une ordonnance de la nature d’un mandamus serait incompatible avec la discrétion que possède le gouverneur en conseil eu égard au contenu des décrets pouvant être émis aux termes de la Loi sur la statistique, L.R.C. (1985), ch. S-19.
Le recensement du Canada
[6] Depuis juin 1971, le recensement obligatoire fait pour ainsi dire partie du paysage canadien de collecte de données quinquennale. Le gouvernement du Canada, par l’entremise de Statistique Canada, procède tous les cinq ans au recensement de la population du Canada. En vertu du paragraphe 19(2) de la Loi sur la statistique, l’objet du recensement est de veiller au dénombrement de la population pour chaque circonscription électorale fédérale du Canada. Suivant les articles 19 et 21 de la Loi sur la statistique, il revient au gouverneur en conseil de fixer le mois au cours duquel le recensement se déroulera et de prescrire, par décret, les questions qui y seront posées.
[7] Le gouverneur en conseil, conformément aux pouvoirs qui lui sont délégués par la Loi sur la statistique, a publié deux décrets sur le recensement de 2011. Le premier décret du 17 juin 2010 [C.P. 2010-0792] (publié le 26 juin) fut abrogé et remplacé par le deuxième décret du 12 août 2010 (publié le 21 août). Le décret du 12 août 2010 confirme la tenue du prochain recensement de la population au mois de mai 2011. Ce décret du 12 août 2010 ajoute, aux huit questions jusqu’alors prescrites par le décret du 17 juin 2010, deux questions relatives à la langue qui étaient absentes du décret abrogé du 17 juin 2010, pour un total de dix questions.
[8] Lors du recensement de 2006, le questionnaire obligatoire long comptait un total de soixante et une questions. Ce questionnaire de 2006 abordait une vaste gamme de sujets telle que la mobilité des Canadiens, leur scolarité, leurs activités à la maison, leur emploi, leurs revenus et le paiement de leurs dépenses personnelles comme l’hypothèque, les taxes d’habitation ou l’électricité. Cinq des questions de ce questionnaire de 2006 avaient trait plus particulièrement à la langue :
- La suffisance de la connaissance du français ou de l’anglais pour soutenir une conversation (Q. 13).
- La suffisance de la connaissance d’une (de) langue(s) autre(s) que le français ou l’anglais pour soutenir une conversation (Q. 14).
- La langue parlée le plus souvent à la maison et celle(s) autre que le français ou l’anglais, qui, le cas échéant, le sont régulièrement (Q. 15).
- La langue apprise en premier lieu à la maison à l’enfance et encore comprise, et, si cette langue n’est plus comprise, la seconde langue qui a été apprise (Q. 16).
- La langue parlée le plus souvent au travail et, le cas échéant, celle(s), autre que la langue parlée le plus souvent, qui l’est (sont) régulièrement (Q. 48).
[9] Lors du recensement de 2006, le questionnaire obligatoire long était acheminé à 20 p. 100 des ménages canadiens; le reste des ménages (80 p. 100) devait remplir un questionnaire abrégé qui reprenait huit des soixante et une questions du questionnaire obligatoire long.
[10] En revanche, le questionnaire du recensement de 2011 sera, quant à lui, distribué à tous les ménages canadiens et comportera, tel que mentionné plus haut, un total de dix questions. Parmi ces dix questions, trois portent sur les langues officielles du Canada; il s’agit des questions 13, 15 et 16 (précitées) du questionnaire obligatoire long du recensement de 2006. Ces questions deviennent les questions 7, 8 et 9 du recensement de 2011.
[11] Quant au questionnaire volontaire de l’ENM, il reprendra, en plus des trois questions relatives à la langue prescrites par le nouveau décret du mois d’août 2010, les questions 14 et 48 (précitées), ainsi que l’ensemble des questions non relatives à la langue qui étaient incluses dans le questionnaire obligatoire long de 2006. Le questionnaire de l’ENM sera distribué à 30 p. 100 des ménages sur une base volontaire.
La Loi sur les langues officielles
[12] La Loi sur les langues officielles fut adoptée en 1969 pour assurer le respect et l’égalité des deux langues officielles du Canada. Cette loi définit les responsabilités des institutions fédérales quant à l’offre de services et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. La Loi comporte notamment la partie IV [art. 21 à 33] (Communications avec le public et prestation des services), la partie V [art. 34 à 38] (Langue de travail), la partie VI [art. 39 et 40] (Participation des Canadiens d’expression française et d’expression anglaise), la partie VII (Promotion du français et de l’anglais) et la partie VIII [art. 46 à 48] (Attributions et obligations du Conseil du Trésor en matière de langues officielles).
[13] L’article 41 de la Loi sur les langues officielles qui se situe au cœur du débat se lit comme suit :
| PARTIE VII PROMOTION DU FRANÇAIS ET DE L’ANGLAIS |
|
| 41. (1) Le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. |
Engagement |
| (2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre cet engagement. Il demeure entendu que cette mise en œuvre se fait dans le respect des champs de compétence et des pouvoirs des provinces. |
Obligations des institutions fédérales |
| (3) Le gouverneur en conseil peut, par règlement visant les institutions fédérales autres que le Sénat, la Chambre des communes, la bibliothèque du Parlement, le bureau du conseiller sénatorial en éthique et le bureau du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, fixer les modalités d’exécution des obligations que la présente partie leur impose. |
Règlements |
[14] La Cour rappelle que le statut quasi constitutionnel de la Loi sur les langues officielles est reconnu par les tribunaux canadiens (Lavigne c. Canada (Commissariat aux langues officielles), 2002 CSC 53, [2002] 2 R.C.S. 773; Canada (Procureur général) c. Viola, [1991] 1 C.F. 373 (C.A.)). La Loi a pour but de mettre en œuvre les articles de la Charte [Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, no 44]] qui touchent aux droits linguistiques au Canada, notamment les articles 16 à 20.
[15] Le présent dossier a débuté avec un éventail de revendications juridiques très large incluant notamment les parties IV, V, VI et VII de la Loi sur les langues officielles et les articles 16 à 20 et 23 de la Charte. Les débats qui ont précédé l’audition en contrôle judiciaire devant cette Cour se sont éclaircis et épurés, tant et si bien que seule la question de la violation de l’article 41 (partie VII) de la Loi sur les langues officielles s’est retrouvée devant cette Cour.
Question en litige
[16] Les questions soulevées par la présente demande de contrôle judiciaire sont donc les suivantes :
1. Est-ce que le décret du 12 août 2010 (C.P. 2010-1077), pris par le gouverneur en conseil en vertu de la Loi sur la statistique, constitue une violation de la partie VII de la Loi sur les langues officielles et, plus particulièrement, de son paragraphe 41(2) ?
2. Dans l’affirmative, quels sont les redressements justes et appropriés eu égard aux circonstances ?
Norme de contrôle
[17] La Cour suprême du Canada, dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, a affirmé qu’il existe deux normes de contrôle, soit la décision correcte et la décision raisonnable (paragraphe 34). La Cour suprême a également précisé que la norme de la décision correcte s'applique aux questions de droit alors que la norme de la décision raisonnable s'applique aux questions mixtes de fait et de droit et aux questions de fait. De plus, parmi les nombreux exemples qu’a donnés la Cour suprême pour démontrer l’application de la norme appropriée, la Cour suprême a statué que les questions qui se rapportent à la Charte ou qui sont de nature constitutionnelle doivent être assujetties à la norme de la décision correcte (paragraphe 59).
[18] Dans l’arrêt Canada (Commission du blé) c. Canada (Procureur général), 2009 CAF 214, [2010] 3 R.C.F. 374, la Cour d’appel fédérale a confirmé, au paragraphe 36, que cette même norme doit être utilisée dans le cadre de l’examen de la validité d’un décret pris par le gouverneur en conseil :
Tout d’abord, en ce qui concerne la validité, la Cour doit déterminer, selon la norme de la décision correcte, si le décret était autorisé par le pouvoir délégué au gouverneur en conseil par le paragraphe 18(1) de la Loi (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, paragraphe 59).
[19] De plus, la Cour d’appel fédérale a également expliqué, au paragraphe 37, dans quelles circonstances une Cour se doit d’intervenir lorsque le gouverneur en conseil exerce un pouvoir conféré par une loi :
Il est bien établi en droit que lorsque le gouverneur en conseil exerce un pouvoir conféré par une loi, il doit demeurer dans les limites de la loi habilitante en ce qui a trait à l’habilitation et à la finalité. Le gouverneur en conseil est à tous les autres égards libre d’exercer son pouvoir conféré par la loi sans l’intervention de la Cour, sauf dans un cas flagrant ou lorsque la preuve établit l’absence de bonne foi (Thorne's Hardware Ltd. et autres c. La Reine et autre, [1983] 1 R.C.S. 106, page 111; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada et autre, [1980] 2 R.C.S. 735, page 752).
[20] En l’espèce, la nature de la question en litige touche l’action administrative gouvernementale eu égard à une loi qui a un statut quasi constitutionnel. Étant appelée à déterminer si le décret du 12 août 2010 enfreint la partie VII de la Loi sur les langues officielles, la Cour doit interpréter la Loi en l'occurrence son article 41. Puisque la Cour est amenée à interpréter une disposition législative, elle doit donc le faire en suivant la norme de la décision correcte.
Remarques liminaires
[21] Avant de procéder à son analyse des questions en litige, la Cour se doit de formuler quelques remarques liminaires au sujet d’une requête en particulier faite en amont de l’audience de la présente affaire. La FCFA a présenté une requête en vertu de la règle 369 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [règle 1 (mod. par DORS/2004-283, art. 2)], pour d’obtenir une ordonnance en vertu de la règle 312 des mêmes Règles afin d’introduire de nouveaux affidavits et de la nouvelle preuve.
[22] À cet égard, les parties se sont entendues pour que la FCFA retire sa demande de dépôt d’un affidavit et qu’elle renonce à invoquer de nouveaux arguments liés à la Charte. Par ailleurs, les parties ont consenti à ce que la FCFA dépose un affidavit de Nicole Garner, un article du Globe & Mail et une étude interne de Statistique Canada. En contrepartie, il a été convenu que le procureur général dépose un affidavit supplémentaire de Marc Hamel.
[23] De plus, sur la base de leur pertinence et l’éclairage qu’ils pouvaient apporter à cette Cour dans le présent débat, le dépôt par la FCFA de trois articles scientifiques publiés dans la revue Canadian Public Policy – Analyse de politiques du 14 septembre 2010 — lesquels n’étaient pas disponibles lorsque la FCFA a déposé son mémoire — a été accepté par la Cour.
[24] La FCFA a également demandé l’autorisation à cette Cour que soit déposé un document intitulé « Certified Record (Rule 318) » qui avait préalablement été déposé par le procureur général du Canada dans un autre dossier devant la Cour fédérale (T-1375-10) à savoir un document créé par Rosemary Bender, statisticienne en chef adjointe à Statistique Canada. Le document en question aborde la question du recensement et de l’ENM. Le procureur général s’est opposé à son dépôt. Sur la base des représentations des deux parties en début d’audience, la Cour a accepté ce document mais sous réserve.
[25] Ayant eu l’occasion d’entendre les parties à l’audience et de prendre connaissance dudit document, la Cour est d’avis qu’en l’espèce ce document est pertinent. La Cour note de plus que le document en question a été découvert dans l’après-midi du 22 septembre 2010 à la suite de la conférence de gestion. En conséquence, et en se référant aux critères de l’arrêt Atlantic Engraving Ltd. c. Rosenstein, 2002 CAF 503, la Cour accepte le document et le verse à titre de preuve au dossier.
Analyse
[26] La Cour rappelle que la question principale en l’espèce est de déterminer si le décret du 12 août 2010 constitue une violation de la partie VII de la Loi sur les langues officielles et plus particulièrement de son paragraphe 41(2). D’entrée de jeu, la Cour note que les parties reconnaissent qu’en matière de droits linguistiques, qu’ils soient d’origine constitutionnelle ou législative, ces droits doivent recevoir une interprétation large et libérale, compatible avec le maintien et l’épanouissement des collectivités de langue officielle au Canada (voir R. c. Beaulac, [1999] 1 R.C.S. 768, au paragraphe 25; DesRochers c. Canada (Industrie), 2009 CSC 8, [2009] 1 R.C.S. 194).
[27] La Cour rappelle également que le décret du 12 août 2010 remplace le décret du 17 juin 2010. Alors que le décret du 17 juin 2010 ne comportait qu’une question relative à la langue, le décret du 12 août 2010 en a ajouté deux autres, pour un total de trois questions relatives à la langue pour les fins du recensement de 2011. La FCFA estime que malgré les changements apportés par le décret du 12 août 2010, seul le rétablissement du questionnaire obligatoire long, c’est-à-dire les soixante et une questions du recensement de 2006, produira des données fiables et permettra au gouvernement du Canada de s’acquitter de ses obligations découlant de l’article 41 de la Loi. Selon la FCFA, sans un retour au questionnaire obligatoire long et son ensemble de soixante et une questions, la mise en œuvre de la partie VII de la Loi serait à toute fin impossible.
[28] Plus particulièrement, la FCFA plaide que l’article 41 de la Loi a acquis un caractère exécutoire (DesRochers) et réparateur. Selon la FCFA, en employant le libellé « mesures positives » au paragraphe 41(2), l’intention du législateur a été de viser les mesures qui ont un impact tangible sur les communautés minoritaires et que les données du questionnaire long obligatoire sont essentielles pour permettre aux institutions fédérales de prendre de telles mesures positives. La FCFA avance ainsi que l’adoption du décret du 12 août 2010 est une mesure négative et que, pour cette raison, elle viole le paragraphe 41(2) de la Loi.
[29] La prémisse sous-jacente à la position de la FCFA est que la nature volontaire du questionnaire long du recensement de 2011 porte atteinte à la fiabilité des données issues de ce questionnaire. Suivant cette prémisse, le recensement ne fournira pas les données requises qui devront servir à la prise de décisions affectant les communautés minoritaires. Selon la FCFA, ces données affectant les communautés francophones ne sont pas seulement linguistiques, mais comprennent aussi toutes les autres données qui permettent d’établir les besoins des différentes communautés minoritaires situées dans les différentes régions du Canada.
[30] En somme, selon la FCFA les données statistiques détaillées découlant du questionnaire long obligatoire sont une source d’information indispensable pour effectuer des croisements statistiques en matière de langue avec d’autres données comme le revenu et la scolarité. Ces croisements permettent aux communautés minoritaires d’identifier les besoins, défis et priorités qui leur sont propres. À ce titre, la FCFA a fait référence à plusieurs études dont : i) Commissariat aux langues officielles : Les indicateurs de vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire 1 : les francophones en milieu urbain; La communauté francophone de Sudbury, Octobre 2007; ii) Commissariat aux langues officielles : Une vue plus claire : évaluer la vitalité des communautés de langue officielle en situation minoritaire; iii) Association francophone des municipalités du Nouveau-Brunswick : Scénarios de renforcement de la gouvernance locale au Nouveau-Brunswick, Rapport final soumis à Infrastructure Canada, août 2008. La FCFA avance ainsi qu’en renonçant au questionnaire long obligatoire le gouvernement se prive non seulement de la seule source fiable d’un ensemble de données statistiques, mais prive aussi les communautés minoritaires qui s’analysent et se comparent par l’étude de ces données essentielles (affidavit de Lise Ouellette, directrice générale de l’Association francophone des municipalités du Nouveau-Brunswick).
[31] Enfin la FCFA soumet qu’elle ne voit pas d’objection à ce que ce soit par recensement obligatoire ou que ce soit par une ENM que lesdites données soient colligées. Elle est d’avis que le questionnaire doit toutefois être administré à titre obligatoire puisqu’il est le seul outil de gouvernance propre à assurer la mise en œuvre de la partie VII de la Loi.
[32] En contrepartie, le procureur général soutient que le recours de la FCFA doit échouer car le questionnaire du recensement de 2011, tel que prévu par le décret du 12 août 2010, prescrit les trois questions nécessaires à l’obtention de données assurant la pleine mise en œuvre des obligations découlant de la Loi sur les langues officielles. De plus, le procureur général soumet que l’article 41 de la Loi n’impose aucune obligation au gouvernement d’utiliser la méthodologie du questionnaire long obligatoire et ajoute que rien n’indique que les données de l’ENM ne seront pas utilisables à ce titre.
[33] À cet égard, la Cour note qu’une série d’affidavits a été déposée à l’appui de la proposition que le questionnaire volontaire du recensement de 2011 (ENM) risque de ne pas revêtir un caractère aussi fiable que le questionnaire long obligatoire du recensement de 2006 dont les données sont utilisées par plusieurs organisations dans l’élaboration de rapports et d’indicateurs pour les groupes minoritaires francophones (voir affidavit de Suzanne Bossé, ancienne directrice générale de la FCFA, Marie-France Kenny, Présidente de la FCFA et Eric Forgues, Directeur adjoint et chercheur, Institut canadien de recherche sur les minorités linguistiques à l’Université de Moncton).
[34] Dans le même sens, l’affidavit de David A. Binder, statisticien-mathématicien à la retraite, exprime des réserves quant au recensement à caractère volontaire mais n’affirme pas catégoriquement que les données de l’ENM ne soient pas fiables. Le document intitulé « Certified Record (Rule 318) » admis en preuve indique que l’ENM ne produira pas la même qualité de données. En interrogatoire, Jane Badets, fonctionnaire à Statistique Canada et statisticienne, a toutefois exprimé l’avis qu’il était prématuré pour établir la qualité des données d’un recensement à caractère volontaire. L’affidavit de Marc Hamel, Directeur général par intérim, Statistique Canada, va également en ce sens.
[35] En fait, selon la Cour, la seule conclusion qui puisse être tirée de la preuve et des plaidoiries est qu’il existe une incertitude quant au degré de fiabilité des données qui émaneront de l’ENM. Cette Cour n’est pas convaincue que les données de l’ENM ne seront pas fiables au point qu’elles seront inutilisables (affidavit et interrogatoire de Jane Badets, affidavit supplémentaire de Marc Hamel, affidavit de Hubert Lussier, directeur général de la Direction générale des programmes d’appui aux langues officielles). La preuve au dossier amène la Cour à conclure qu’il serait prématuré d’avancer le constat que les données de l’ENM ne seront pas utilisables et, qui plus est, des ajustements à la méthodologie de l’ENM pourraient être apportés (voir l’article de Michael R. Veall, « 2B or Not 2B? What Should Have Happened with the Canadian Long Form Census? What Should Happen Now? » (2010), 36 Canadian Public Policy – Analyse de politiques 395, à la page 397; affidavit supplémentaire de Marc Hamel).
[36] Par ailleurs, il est vrai que la preuve au dossier, incluant les nombreux débats et commentaires entourant la question du recensement, démontre que le questionnaire long obligatoire a confirmé sa pertinence et son importance au cours des dernières décennies. Il est également incontestable que, de façon générale, il est utilisé et apprécié notamment par des organismes, des associations et des chercheurs comme outil d’évaluation. Il semble être préféré à l’ENM. Mais là n’est pas la question. Sur le plan juridique, la Cour doit se poser la question suivante : en optant pour un changement méthodologique, c’est-à-dire en substituant le questionnaire long obligatoire pour l’ENM à caractère volontaire, le gouverneur en conseil a-t-il violé l’article 41 de la Loi?
[37] Il convient donc à ce stade-ci d’examiner de plus près l’article 41 de la Loi sur les langues officielles.
[38] Tel que mentionné plus haut, la FCFA s’appuie sur le paragraphe 41(2) de la Loi qui impose aux institutions fédérales de veiller à ce que des mesures positives soient prises afin de favoriser l’épanouissement des communautés minoritaires (paragraphe 41(1)). Selon la FCFA, le recensement long à caractère obligatoire fait partie de telles mesures positives dont il est fait mention au paragraphe 41(2) et, partant, en adoptant le décret du 12 août 2010, le gouvernement a violé ses obligations imposées par la Loi.
[39] Il faut préciser que les paragraphes 41(2) et (3) de la Loi sur les langues officielles ont effectué leur entrée dans ladite Loi par le truchement d’un amendement en 2005 et ont un caractère exécutoire (DesRochers). Tel que noté plus tôt, le paragraphe 41(2) rappelle qu’il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives afin de mettre en œuvre le paragraphe 41(1) qui lui, demeure déclaratoire d’engagements en matière d’épanouissement des minorités francophones et anglophones. Le paragraphe 41(3) précise que le gouverneur en conseil peut définir les modalités d’exécution des obligations des institutions fédérales dont il est question au paragraphe 41(2) par règlement.
[40] Or, la partie VII de la Loi — plus particulièrement son paragraphe 41(2) — ne contraint d’aucune manière le gouvernement à la collecte de quelques données que ce soit via le recensement. Du coup, elle n’impose a fortiori aucunement la collecte de données au moyen d’un questionnaire obligatoire long. En fait, aucune disposition de la partie VII de la Loi, ni aucune autre partie de cette loi — ni d’ailleurs de la Charte — ne requiert la collecte de données au moyen du recensement comme condition sine qua non de la base de l’octroi des droits qu’elle protège.
[41] Dans les circonstances, la Cour est d’avis qu’il n’existe pas de fondement législatif sur la base duquel des mesures positives puissent être interprétées comme comportant le devoir de recueillir des données par la voie d’un questionnaire long à caractère obligatoire. Le seul fondement législatif en cause est celui de la Loi sur la statistique relatif à l’obligation de tenir un recensement (articles 19 et 21). Or, la façon dont le recensement s’opère et la méthodologie sont laissées à la discrétion du gouvernement et la Cour est d’avis que ni la partie VII de la Loi sur les langues officielles ni son article 41 n’imposent au gouverneur en conseil une méthodologie particulière en la matière. En effet, rien n’indique que le législateur en adoptant le paragraphe 41(2) de la Loi ait eu l’intention de restreindre le pouvoir et la discrétion du gouverneur en conseil de prendre des actes de législation déléguée autorisés par d’autres lois fédérales, nommément la Loi sur la statistique.
[42] Force est de constater que la Loi sur les langues officielles ne prescrit pas d’obligations qui assujettissent le gouvernement à une méthodologie spécifique tel que le recensement à questionnaire long obligatoire. En fait, quand le législateur a voulu procéder de la sorte, il l’a fait dans le cadre de la mise en œuvre d’un règlement. Ce fut le cas avec le Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services, DORS/92-48, qui lui exige la tenue d’un recensement comme outil pour déterminer le nombre suffisant pour la mise en œuvre de la partie IV de la Loi sur les langues officielles.
[43] Les paragraphes pertinents du Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des services se lisent comme suit :
DÉFINITIONS
2. Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.
« Loi » La Loi sur les langues officielles.
[…]
« méthode I » Méthode d’estimation de la première langue officielle parlée qui est décrite comme la méthode I dans la publication de Statistique Canada intitulée Estimation de la population selon la première langue officielle parlée, en date de septembre 1989, qui tient compte, premièrement, de la connaissance des langues officielles, deuxièmement, de la langue maternelle et, troisièmement, de la langue parlée à la maison et qui comprend la répartition en parts égales entre le français et l’anglais des cas où les renseignements disponibles ne permettent pas à Statistique Canada de déterminer si la première langue officielle parlée est le français ou l’anglais.
[…]
PARTIE I
DEMANDE IMPORTANTE
Population de la minorité francophone ou anglophone
3. « Population de la minorité francophone ou anglophone » s’entend, relativement à la province où est situé un bureau d’une institution fédérale, de la population de l’une des langues officielles qui est minoritaire dans la province selon l’estimation faite par Statistique Canada conformément à la méthode I en fonction :
a) pour l’application des alinéas 5(1)a), b) et d) à r), du paragraphe 5(2) et de l’alinéa 7(4)a) :
(i) avant la publication des données du recensement de la population de 1991, des données du recensement de la population de 1986 fait en vertu de la Loi sur la statistique,
(ii) après la publication des données du recensement de la population de 1991, des données du plus récent recensement décennal de la population qui sont publiées;
[…]
Estimation des populations
4. (1) Pour l’application de la présente partie, le nombre de personnes représentant la population de la minorité francophone ou anglophone d’une province, d’une région métropolitaine de recensement, d’une subdivision de recensement ou d’une aire de service correspond au nombre estimatif déterminé par Statistique Canada selon la méthode I d’après le recensement visé à l’article 3.
[44] Dans le cas qui nous occupe — la partie IV de la Loi n’étant pas en cause — la preuve ne contient aucun règlement pris en vertu de la partie VII de la Loi (paragraphe 41(3)) qui consisterait à définir une méthodologie particulière par rapport au recensement et aucun règlement de cet acabit n’a été porté à l’attention de la Cour.
[45] Cette Cour conclut donc que le gouverneur en conseil, en adoptant le décret du 12 août 2010 en vertu de la Loi sur la statistique, n’a pas excédé les limites de la loi habilitante et n’a pas violé l’article 41 de la Loi. Dans les circonstances, il n’existe aucun motif d’intervention pour cette Cour.
[46] Compte tenu de la réponse négative à la première question en litige, la deuxième question en litige ne se pose pas et la Cour n’a donc pas à se prononcer.
[47] Pour toutes ces raisons, la Cour rejette cette demande de contrôle judiciaire.
JUGEMENT
LA COUR ORDONNE ET ADJUGE que la présente demande de contrôle judiciaire soit rejetée.
ANNEXE
Loi sur les langues officielles, L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 31 [art. 42 (mod. par L.C. 1995, ch. 11, art. 27), 43 (mod., idem, art. 28), 76 (mod. par L.C. 2002, ch. 8, art. 183), 77 (mod. par L.C. 2005, ch. 41, art. 2)]
| PARTIE VII PROMOTION DU FRANÇAIS ET DE L’ANGLAIS |
|
| 41. (1) Le gouvernement fédéral s’engage à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement, ainsi qu’à promouvoir la pleine reconnaissance et l’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. |
Engagement |
| (2) Il incombe aux institutions fédérales de veiller à ce que soient prises des mesures positives pour mettre en œuvre cet engagement. Il demeure entendu que cette mise en œuvre se fait dans le respect des champs de compétence et des pouvoirs des provinces. |
Obligations des institutions fédérales |
| (3) Le gouverneur en conseil peut, par règlement visant les institutions fédérales autres que le Sénat, la Chambre des communes, la bibliothèque du Parlement, le bureau du conseiller sénatorial en éthique et le bureau du commissaire aux conflits d’intérêts et à l’éthique, fixer les modalités d’exécution des obligations que la présente partie leur impose. |
Règlements |
| 42. Le ministre du Patrimoine canadien, en consultation avec les autres ministres fédéraux, suscite et encourage la coordination de la mise en œuvre par les institutions fédérales de cet engagement. |
Coordination |
| 43. (1) Le ministre du Patrimoine canadien prend les mesures qu’il estime indiquées pour favoriser la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne et, notamment, toute mesure : a) de nature à favoriser l’épanouissement des minorités francophones et anglophones du Canada et à appuyer leur développement; b) pour encourager et appuyer l’apprentissage du français et de l’anglais; c) pour encourager le public à mieux accepter et apprécier le français et l’anglais; d) pour encourager et aider les gouvernements provinciaux à favoriser le développement des minorités francophones et anglophones, et notamment à leur offrir des services provinciaux et municipaux en français et en anglais et à leur permettre de recevoir leur instruction dans leur propre langue; e) pour encourager et aider ces gouvernements à donner à tous la possibilité d’apprendre le français et l’anglais; f) pour encourager les entreprises, les organisations patronales et syndicales, les organismes bénévoles et autres à fournir leurs services en français et en anglais et à favoriser la reconnaissance et l’usage de ces deux langues, et pour collaborer avec eux à ces fins; g) pour encourager et aider les organisations, associations ou autres organismes à refléter et promouvoir, au Canada et à l’étranger, le caractère bilingue du Canada; h) sous réserve de l’aval du gouverneur en conseil, pour conclure avec des gouvernements étrangers des accords ou arrangements reconnaissant et renforçant l’identité bilingue du Canada. |
Mise en œuvre |
| (2) Il prend les mesures qu’il juge aptes à assurer la consultation publique sur l’élaboration des principes d’application et la révision des programmes favorisant la progression vers l’égalité de statut et d’usage du français et de l’anglais dans la société canadienne. […] PARTIE X RECOURS JUDICIAIRE |
Consultation |
| 76. Le tribunal visé à la présente partie est la Cour fédérale. |
Définition de « tribunal » |
| 77. (1) Quiconque a saisi le commissaire d’une plainte visant une obligation ou un droit prévus aux articles 4 à 7 et 10 à 13 ou aux parties IV, V, ou VII, ou fondée sur l’article 91, peut former un recours devant le tribunal sous le régime de la présente partie. |
Recours |
Loi sur la statistique, L.R.C. (1985), ch. S-19
STATISTIQUE CANADA
| 3. Est maintenu, sous l’autorité du ministre, un bureau de la statistique appelé Statistique Canada, dont les fonctions sont les suivantes : a) recueillir, compiler, analyser, dépouiller et publier des renseignements statistiques sur les activités commerciales, industrielles, financières, sociales, économiques et générales de la population et sur l’état de celle-ci; b) collaborer avec les ministères à la collecte, à la compilation et à la publication de renseignements statistiques, y compris les statistiques qui découlent des activités de ces ministères; c) recenser la population du Canada et faire le recensement agricole du Canada de la manière prévue à la présente loi; […] |
Bureau de la statistique |
| 7. Le ministre peut, par arrêté, prescrire les règles, instructions, questionnaires et formules qu’il juge nécessaires pour les travaux et opérations de Statistique Canada, pour la collecte, la compilation et la publication des statistiques et autres renseignements et pour tout recensement autorisé par la présente loi. |
Règles et instructions |
| 8. Le ministre peut, par arrêté, autoriser l’obtention, à des fins particulières autres que le recensement de la population ou le recensement agricole, de renseignements à titre volontaire, mais l’article 31 ne s’applique pas en cas de refus ou de négligence de fournir les renseignements ainsi demandés. […] RECENSEMENT DE LA POPULATION ET RECENSEMENT AGRICOLE |
Enquête volontaire |
| 19. (1) Le recensement de la population du Canada est fait par Statistique Canada à tous les cinq ans, à compter de juin 1971, dans le mois qui est fixé par le gouverneur en conseil. |
Recensement de la population |
| (2) Le recensement de la population est fait de façon à veiller à ce que le dénombrement de la population soit établi pour chaque circonscription électorale fédérale du Canada, telle qu’elle est constituée lors du recensement. |
Dénombrement par division électorale |
| (3) Lorsque, dans une loi fédérale ou dans une ordonnance, un décret, un arrêté, une règle, un règlement ou dans un contrat ou autre document qui en découle, il est fait mention d’un recensement décennal de la population, cette mention doit, sauf si le contexte s’y oppose, être interprétée comme désignant le recensement de la population fait par Statistique Canada en 1971 ou dans la dernière année de l’une des décennies subséquentes. […] |
Recensement décennal |
| 21. (1) Le gouverneur en conseil prescrit, par décret, les questions à poser lors d’un recensement fait en vertu des articles 19 ou 20. |
Questions posées |
| (2) Chaque décret pris en vertu du paragraphe (1) est publié dans la Gazette du Canada au plus tard trente jours après qu’il a été pris. STATISTIQUE GÉNÉRALE |
Publication |
| 22. Sans pour autant restreindre les fonctions attribuées à Statistique Canada par l’article 3 ni porter atteinte à ses pouvoirs ou fonctions concernant des statistiques déterminées qui peuvent être par ailleurs autorisées ou exigées en vertu de la présente loi, le statisticien en chef doit, sous la direction du ministre, recueillir, compiler, analyser, dépouiller et publier, en ce qui concerne le Canada, des statistiques sur tout ou partie des sujets suivants : a) population; b) agriculture; c) santé et protection sociale; d) application des lois, administration de la justice et services correctionnels; e) finances publiques, industrielles et commerciales; f) immigration et émigration; g) éducation; h) travail et emploi; i) commerce extérieur; j) prix et coût de la vie; k) forêts, pêches et piégeage; l) mines, carrières et puits; m) fabrication; n) construction; o) transport, entreposage et communications; p) services d’électricité, de gaz et d’eau; q) commerce de gros et de détail; r) finance, assurance et immeuble; s) administration publique; t) services communautaires, commerciaux, industriels et personnels; u) tous autres sujets prescrits par le ministre ou par le gouverneur en conseil. |
Statistique générale |
Règlement sur les langues officielles — communications avec le public et prestation des Services, DORS/92-48
DÉFINITIONS
2. Les définitions qui suivent s’appliquent au présent règlement.
« Loi » La Loi sur les langues officielles.
[…]
« méthode I » Méthode d’estimation de la première langue officielle parlée qui est décrite comme la méthode I dans la publication de Statistique Canada intitulée Estimation de la population selon la première langue officielle parlée, en date de septembre 1989, qui tient compte, premièrement, de la connaissance des langues officielles, deuxièmement, de la langue maternelle et, troisièmement, de la langue parlée à la maison et qui comprend la répartition en parts égales entre le français et l’anglais des cas où les renseignements disponibles ne permettent pas à Statistique Canada de déterminer si la première langue officielle parlée est le français ou l’anglais.
[…]
PARTIE I
DEMANDE IMPORTANTE
Population de la minorité francophone ou anglophone
3. « Population de la minorité francophone ou anglophone » s’entend, relativement à la province où est situé un bureau d’une institution fédérale, de la population de l’une des langues officielles qui est minoritaire dans la province selon l’estimation faite par Statistique Canada conformément à la méthode I en fonction :
a) pour l’application des alinéas 5(1)a), b) et d) à r), du paragraphe 5(2) et de l’alinéa 7(4)a) :
(i) avant la publication des données du recensement de la population de 1991, des données du recensement de la population de 1986 fait en vertu de la Loi sur la statistique,
(ii) après la publication des données du recensement de la population de 1991, des données du plus récent recensement décennal de la population qui sont publiées;
[…]
Estimation des populations
4. (1) Pour l’application de la présente partie, le nombre de personnes représentant la population de la minorité francophone ou anglophone d’une province, d’une région métropolitaine de recensement, d’une subdivision de recensement ou d’une aire de service correspond au nombre estimatif déterminé par Statistique Canada selon la méthode I d’après le recensement visé à l’article 3.