Jugements

[2000] 3 C.F. 265

A-709-97

Le ministre du Développement des Ressources humaines (demandeur)

c.

Oliveira Skoric (défenderesse)

Répertorié : Canada (Ministre du Développement des Ressources humaines) c. Skoric (C.A.)

Cour d’appel, juges Robertson, Sexto et Evans, J.C.A. —Toronto, 28 janvier; Ottawa, 4 février 2000.

Pensions — Demande de prestation de survivant refusée au motif que le cotisant décédé n’avait pas contribué à la période minimale d’admissibilité prévue par le RPC — La Loi, telle que modifiée, s’applique à la demande présentée par l’épouse du cotisant décédé — La Commission d’appel des pensions a conclu que l’épouse avait droit à la prestation — La norme de contrôle applicable aux décisions de la Commission est celle de la décision correcte — La Commission avait raison de statuer que le nouveau régime juridique s’appliquait — Les termes « dans sa période cotisable » permettent seulement de déterminer le nombre d’années pendant lesquelles les cotisations doivent être versées, et ne prescrivent pas quand elles doivent l’être — Les cotisations versées par le cotisant décédé satisfont à la période minimale d’admissibilité.

Droit administratif — Contrôle judiciaire — Certiorari — Le ministre cherchait à obtenir l’annulation de la décision rendue par la Commission d’appel des pensions, par laquelle cette dernière a fait droit à une demande de prestation de survivant en vertu du Régime de pensions du Canada — La norme de contrôle applicable à la décision de la Commission est celle de la décision correcte — La présente affaire n’appelle pas un haut degré de retenue judiciaire pour plusieurs motifs : absence de clause privative; la Commission assume des fonctions judiciaires et n’est pas investie d’importants pouvoirs réglementaires; la Commission est formée de juges; la portée des questions en litige ne se limite pas aux faits particuliers de l’espèce; la détermination des droits d’une personne est en jeu — Le seul facteur qui milite en faveur de la retenue judiciaire est le fait que le législateur a attribué des fonctions d’appel à la Commission par souci d’économie et pour assurer la rapidité du processus décisionnel.

Il s’agit d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision rendue par la Commission d’appel des pensions, par laquelle cette dernière a fait droit à une demande de prestation de survivant présentée en vertu du paragraphe 44(1) du Régime de pensions du Canada. L’époux de la défenderesse, déclaré invalide depuis octobre 1986, s’est vu accorder le droit de recevoir une pension d’invalidité qui devait lui être versée quatre mois plus tard, soit en février 1987. Il a cotisé au Régime de 1981 à 1986 inclusivement, et en janvier 1987. Peu de temps après le décès de son époux en janvier 1988, la défenderesse a déposé une première demande de prestation de survivant qui a été refusée au motif que son époux n’avait pas cotisé pour la période minimale d’admissibilité prévue au Régime. Elle a présenté une deuxième demande en 1993, mais en vain. À l’unanimité, la Commission d’appel des pensions a annulé la décision du tribunal de révision et a fait droit à la demande de la défenderesse, ce qui a donné lieu à la présente demande. Les modifications apportées aux dispositions du Régime de pensions du Canada en date du 1^er janvier 1987 sont pertinentes en l’espèce. Si l’ancien régime s’appliquait aux faits de la présente affaire, la période cotisable aurait débuté le 1^er janvier 1966 pour prendre fin en janvier 1987, ce qui signifie qu’elle s’étendrait sur 22 ans. Si le nouveau régime s’appliquait, la période cotisable se serait terminée à la fin de l’année 1986, lorsque le cotisant « [a été] déclaré invalide » en vertu du nouveau sous-alinéa 44(2)b)(ii), soit 21 ans après le 1^er janvier 1966. La période minimale d’admissibilité est définie comme comportant « au moins trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable ». Trois principales questions en litige ont été soulevées : (1) quelle est la norme de contrôle applicable aux décisions de la Commission d’appel des pensions? (2) le droit de la défenderesse de recevoir une prestation de survivant est-il assujetti au régime d’avant janvier 1987 ou à celui qui comporte des modifications? (3) si le nouveau régime est applicable, les cotisations versées par le cotisant décédé satisfaisaient-elles à la période minimale d’admissibilité?

Arrêt : la demande est rejetée.

1) La norme de la décision correcte constitue la norme de contrôle applicable à la décision de la Commission d’appel des pensions, puisque selon la méthode pragmatique ou fonctionnelle, il ne s’agit pas d’une situation qui appelle une retenue judiciaire. Un certain nombre de motifs viennent appuyer cette conclusion. Premièrement, il n’existe aucune clause privative qui restreigne la portée du contrôle judiciaire. Deuxièmement, la Commission n’est pas investie d’importants pouvoirs réglementaires, mais assume seulement des fonctions judiciaires consistant à entendre les appels interjetés contre des décisions du tribunal de révision. Troisièmement, les membres de la Commission doivent tous être juges de la Cour fédérale, ou d’une cour particulière visée à l’article 96. Quatrièmement, les questions en litige qui sont soulevées dans la présente affaire portent sur l’interprétation de la loi habilitante de la Commission, et leur portée ne se limite pas aux faits particuliers de l’espèce. Finalement, l’objet du litige concerne la détermination des droits d’une personne. D’un autre côté, le fait que le législateur a attribué des fonctions d’appel à la Commission, probablement par souci d’économie et pour assurer la rapidité du processus décisionnel, constitue un facteur qui milite en faveur de la retenue judiciaire. La preuve au dossier n’indique cependant pas que les membres de la Commission ont acquis une vaste expertise du Régime de pensions du Canada en raison du nombre volumineux des appels qu’ils entendent.

2) La seconde question consiste à savoir si une personne est « déclaré[e] invalide » aux fins du paragraphe 13(5) de la Loi à la date même où commence l’invalidité, ou plutôt à la date de la détermination de ce statut. La juxtaposition des paragraphes 13(5) et 13(4) donne à penser que le paragraphe 13(5) renvoie à la date de la détermination de l’invalidité plutôt qu’à la date du début de l’invalidité. La détermination selon laquelle une personne est invalide n’équivaut pas à l’approbation de la demande, car en dépit de la détermination d’invalidité, le demandeur peut ne pas avoir satisfait aux autres critères prescrits par la loi, notamment à la période minimale d’admissibilité. La Commission n’a pas commis d’erreur lorsqu’elle a statué que le nouveau régime s’appliquait à la demande de la défenderesse.

3) Si l’expression « dans sa période cotisable » à l’alinéa 44(3)a) du Régime de pensions du Canada ne se rattache qu’aux mots qui la précèdent immédiatement, soit « trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises », il n’y a alors aucun motif pour lequel une cotisation versée après l’expiration de cette période ne devrait pas être comptabilisée au titre de la période minimale d’admissibilité. Si cela s’avère être l’interprétation correcte, la demande de la défenderesse doit être accueillie étant donné que la cotisation versée en 1987 par son époux serait alors comptabilisée, de sorte que la période cotisable serait ramenée à sept ans, ce qui constitue le tiers de la période cotisable de 21 ans. L’alinéa 44(3)b) prévoit qu’un cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations pendant la période minimale d’admissibilité « que s’il a versé des cotisations […] pendant au moins dix années ». Il n’y a là aucune exigence indiquant que seules les cotisations versées pendant la période cotisable peuvent être comptabilisées aux fins de la période des dix années. Il semblerait inéquitable et incohérent, dans le cadre d’un régime législatif où les cotisations versées déterminent le statut d’admissibilité, de priver une personne du bénéfice des cotisations qu’elle a effectivement versées pour la simple raison qu’elles l’ont été hors de la période cotisable. Par conséquent, les termes « dans sa période cotisable » permettent seulement de déterminer le nombre d’années pendant lesquelles les cotisations doivent être versées, et ne prescrivent pas quand elles doivent l’être. Quant à savoir si la période minimale d’admissibilité de 7,3 ans devrait être « arrondie » à 7 ans, la loi ne permet pas qu’une partie d’une année comprise dans la période minimale d’admissibilité soit « arrondie » au nombre entier le plus près si cela a pour conséquence que la durée de cette période soit moindre que le tiers de la durée de la période cotisable prévue par la loi.

LOIS ET RÈGLEMENTS

Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, n^o 1 [L.R.C. (1985), appendice II, n^o 5], art. 96.

Loi modifiant le Régime de pensions du Canada et la Loi sur la Cour fédérale, S.C. 1986, ch. 38, art. 13.

Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7, art. 18.1(4)c) (édicté par L.C. 1990, ch. 8, art. 5), 28(1)d) (mod., idem, art. 8), (4) (mod., idem).

Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-8, art. 19 (mod par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 11), 44(1) (mod., idem, art. 13), (2) (mod., idem), (3) (mod. par L.C. 1991, ch. 44, art. 4), 53 (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 20), 69 (mod. idem, art. 38), 83(1) (mod. par L.C. 1995, ch. 33, art. 36), (5) (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45), (5.1) (édicté par L.C. 1995, ch. 33, art. 36), 84(1) (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45; L.C. 1990, ch. 8, art. 46), (2) (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45).

Régime de pensions du Canada, S.R.C. 1970, ch. C-5, art. 44(1) (mod. par S.C. 1974-75-76, ch. 4, art. 25; 1986, ch. 38, art. 13), (2) (mod., idem).

JURISPRUDENCE

DÉCISION APPLIQUÉE :

Kerth c. Canada (Ministre du Développement des Ressources humaines), [1999] A.C.F. n^o 1252 (1^re inst.) (QL).

DÉCISIONS CITÉES :

Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848; (1989), 101 A.R. 321; 62 D.L.R. (4th) 577; [1989] 6 W.W.R. 521; 70 Alta. L.R. (2d) 193; 40 Admin. L.R. 128; 36 C.L.R. 1; 99 N.R. 277; Minister of National Health and Welfare v. Zimmer, Appeal CP 2109; 11-4-91; Canada (Procureur général) c. Storto (1994), 174 N.R. 221 (C.A.F.).

DEMANDE de contrôle judiciaire d’une décision rendue par la Commission d’appel des pensions faisant droit à la demande de prestation de survivant présentée par la défenderesse en vertu du paragraphe 44(1) du Régime de pensions du Canada. Demande rejetée.

ONT COMPARU :

John Vassi-Nagy pour le demandeur.

Zoran Samac pour la défenderesse.

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Le sous-procureur général du Canada pour le demandeur.

McPhadden, Samac, Merner, Darling, Toronto, pour la défenderesse.

Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par

Le juge Evans, J.C.A. :

A.        INTRODUCTION

[1]        L’époux de Olivera Skoric recevait des prestations de pension d’invalidité depuis février 1987. Il est décédé en janvier 1988 et, plus tard au cours de ce même mois, M^me Skoric a déposé une première demande de prestation de survivant en vertu du paragraphe 44(1) du Régime de pensions du Canada, S.R.C. 1970, ch. C-5, sous sa forme modifiée [par S.C. 1986, ch. 38, art. 13].

[2]        Sa demande a été refusée en avril 1988, au motif que M. Skoric n’avait pas cotisé pour la période minimale d’admissibilité prévue au Régime de pensions du Canada. M^me Skoric a présenté une deuxième demande relative à la prestation de survivant en 1993, mais en vain.

[3]        Cependant, dans une décision unanime rendue le 7 mars 1997, la Commission d’appel des pensions a annulé la décision du Tribunal de révision et a fait droit à la demande de M^me Skoric. Le ministre du Développement des ressources humaines a alors déposé une demande de contrôle judiciaire en vertu de l’alinéa 28(1)d) de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 [mod. par L.C. 1990, ch. 8, art. 8], pour obtenir l’examen et l’annulation de la décision de la Commission.

[4]        Le ministre soutient que la Commission a erronément interprété les dispositions pertinentes du Régime de pensions du Canada et, ce faisant, a commis une erreur de droit donnant lieu à l’annulation de la décision en application de l’alinéa 18.1(4)c) [édicté, idem, art. 5] et du paragraphe 28(4) [mod., idem, art. 8] de la Loi sur la Cour fédérale.

B.        LES FAITS

[5]        Les faits de la présente affaire, qui ne sont pas contestés, sont simples. M. Skoric s’est vu accorder le droit de recevoir une pension d’invalidité en mai 1987 et a été déclaré invalide depuis le mois d’octobre 1986. Sa pension devait lui être versée quatre mois à partir de cette dernière date, soit en février 1987. M. Skoric avait versé des cotisations au Régime de 1981 à 1986 inclusivement, et en janvier 1987.

[6]        Malheureusement, le droit applicable est à la fois contesté et complexe. L’entrée en vigueur des modifications apportées en janvier 1987 [S.C. 1986, ch. 38, art. 13] aux dispositions du Régime complique d’autant plus les choses, vu que ces modifications sont pertinentes en l’espèce. La première question dont la Cour est saisie consiste à savoir si l’admissibilité de M^me Skoric à une prestation de survivant est assujettie au régime juridique qui prévalait avant janvier 1987 (l’ancien régime) ou aux modifications qui y ont été apportées depuis.

[7]        La Commission d’appel des pensions a statué que les modifications apportées au Régime de pensions du Canada, qui sont entrées en vigueur le 1^er janvier 1987 [maintenant L.R.C. (1985), ch. C-8 (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45)] (le nouveau régime), s’appliquaient à la demande de M^me Skoric. Le ministre fait valoir que la Commission a commis une erreur de droit en arrivant à cette conclusion et que M^me Skoric n’était pas admissible à la prestation de survivant sous l’ancien régime. Subsidiairement, le ministre plaide que, même sous le nouveau régime, M^me Skoric n’y a toujours pas droit.

C.        LE CADRE LÉGISLATIF

[8]        La question de l’admissibilité à une pension d’invalidité ou à une prestation de survivant dépend d’abord du calcul de la durée de la « période cotisable » du cotisant. Si l’ancien régime s’applique effectivement aux faits de la présente affaire, il est entendu que la période cotisable a débuté le 1^er janvier 1966 et qu’elle a pris fin en janvier 1987, ce qui se trouve à être « le troisième mois qui suit le mois depuis lequel [le cotisant, soit M. Skoric] est déclaré invalide » : sous-alinéa 44(2)b)(ii) [mod. par S.C. 1974-75-76, ch. 4, art. 25].

[9]        De plus, comme la loi prévoit que le calcul doit s’effectuer à partir d’années complètes et non de parties d’années, la période cotisable est réputée comprendre l’année 1987 au complet. Par conséquent, en supposant que l’ancien régime s’applique en l’espèce, la période cotisable est de 22 ans.

[10]      D’autre part, si c’est le nouveau régime qui s’applique, la période cotisable a pris fin lorsque le cotisant « [a été] déclaré invalide » : nouveau sous-alinéa 44(2)b)(ii) [L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 30]. Dans le cas de M. Skoric, on l’a déclaré invalide en octobre 1986. Ainsi, en supposant que le nouveau régime s’applique en l’espèce, la période cotisable s’est terminée à la fin de l’année 1986, soit 21 ans après le 1^er janvier 1966.

[11]      L’importance que revêt, en matière juridique, la question de la durée de la période cotisable s’explique par le fait qu’elle sert de base pour calculer le nombre d’années durant lesquelles le cotisant doit avoir versé des cotisations au Régime (la période minimale d’admissibilité) avant que la prestation de survivant soit payable. Pour les fins de l’espèce, la période minimale d’admissibilité est définie comme comportant « au moins trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable » : alinéa 44(3)a ) [mod. par L.C. 1991, ch. 44, art. 4].

[12]      Finalement, l’admissibilité dépend de la durée pendant laquelle le cotisant a versé des cotisations au Régime de pensions du Canada. Les parties conviennent que M. Skoric a cotisé au Régime de 1981 à 1986 inclusivement, soit pendant six ans, et en janvier 1987. Une fois de plus, le Régime n’établissant pas le calcul à partir de parties d’années, et les revenus de M. Skoric en janvier excédant en proportion le montant de l’exemption annuelle de base, M. Skoric pourrait être réputé avoir cotisé pour l’année 1987 : articles 19 [mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 11] et 53 [mod., idem, art. 20]. Cependant, la question de savoir si M. Skoric peut, dans les faits, bénéficier d’une telle présomption est mise en doute.

[13]      Devant la Commission d’appel des pensions, M^me Skoric a fait valoir que l’examen de sa demande était assujetti au nouveau régime et que la période cotisable s’établissait donc à 21 ans. Par conséquent, ayant cotisé au régime pendant sept ans, M. Skoric avait effectivement satisfait à la période minimale d’admissibilité [traduction] d’« au moins un tiers de la durée de la période cotisable ». La Commission a accepté cet argument et a conclu que M^me Skoric était admissible à une prestation de survivant.

[14]      Les dispositions législatives les plus pertinentes pour les fins de la présente demande sont reproduites ci-dessous :

Régime de pensions du Canada, S.R.C. 1970, ch. C-5 [articles 44(1)b), d) (mod. par S.C. 1974-75-76, ch. 4, art. 25), (2)b)(ii) (mod., idem)] (en vigueur avant janvier 1987)

44. (1) Sous réserve de la présente Partie,

[…]

b) une pension d’invalidité doit être payée à un cotisant qui a versé des cotisations pendant au moins la période minimum d’admissibilité et qui est invalide;

[…]

d) une pension de survivant doit être payée à la personne qui, d’après l’article 63, a la qualité de conjoint survivant d’un cotisant qui a versé des contributions pendant au moins la période minimum d’admissibilité, […]

[…]

(2) […]

b) la période cotisable d’un cotisant doit

[…]

(ii) se terminer le troisième mois qui suit le mois depuis lequel il est déclaré invalide,

Loi modifiant le Régime de pensions du Canada et la Loi sur la Cour fédérale, S.C. 1986, ch. 38, art. 13 (en vigueur à partir du 1^er janvier 1987)

13. […]

4) Le paragraphe 44(2) de la même loi est abrogé et remplacé par ce qui suit :

[…]

« (2) Aux fins des alinéas (1)b) et f) :

[…]

b) la période cotisable d’un cotisant est la période qui :

(i) commence le 1^er janvier 1966 ou au moment où celui-ci atteint l’âge de 18 ans, en choisissant celle de ces deux dates qui est postérieure à l’autre, et

(ii) se termine avec le mois au cours duquel il est déclaré invalide aux fins de l’alinéa (1)b),

[…]

(5) Le paragraphe (4) s’applique exclusivement aux cotisants qui sont déclarés invalides aux fins de l’alinéa 44(1)b) du Régime de pensions du Canada le 1^er janvier 1987 ou après.

Régime de pensions du Canada, L.R.C. (1985), ch. C-8 [articles 44(3)a) (mod. par L.C. 1991, ch. 44, art. 4), b), 83(5) (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45), a) (mod., idem), b) (mod., idem), (5.1) (édicté par L.C. 1995, ch. 33, art. 36), 84(1) (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45; L.C. 1990, ch. 8, art. 46), a) (mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 45), (2) (mod., idem)]

44. […]

(3) Pour l’application des alinéas (1)c), d), et f), un cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité que s’il a versé des cotisations :

a) soit pendant au moins trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable, celle-ci ne comprenant pas tout mois dans une année qui suit l’année où il atteint l’âge de soixante-cinq ans et à l’égard de laquelle ses gains non ajustés ouvrant droit à pension étaient égaux ou inférieurs à son exemption de base pour cette année; ou

b) soit pendant au moins dix années.

[…]

83. […]

(5) La Commission d’appel des pensions se compose des membres suivants que nomme le gouverneur en conseil :

a) un président et un vice-président qui doivent tous deux être juges de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure d’une province; et

b) de une à dix autres personnes, chacune de celles-ci étant soit juge de la Cour fédérale, soit juge d’une cour supérieure, d’une cour de district ou d’une cour de comté d’une province.

(5.1) Sous réserve des paragraphes (5.2) et (5.3), en plus des membres de la Commission d’appel des pensions prévus au paragraphe (5), tout juge de la Cour fédérale ou d’une cour supérieure ou de district d’une province, et toute personne qui a occupé le poste de juge d’un tel tribunal peut, sur demande du président de la Commission assortie de l’autorisation du gouverneur en conseil, agir à titre de membre suppléant de la Commission.

[…]

84. (1) Un tribunal de révision et la Commission d’appel des pensions ont autorité pour décider des questions de droit ou de fait concernant :

a) la question de savoir si une prestation est payable à une personne;

[…]

La décision […] de la Commission d’appel des pensions, sauf contrôle judiciaire dont elle peut faire l’objet aux termes de la Loi sur la Cour fédérale, est définitive et obligatoire pour l’application de la présente loi.

(2) Indépendamment du paragraphe (1), le ministre, un tribunal de révision ou la Commission d’appel des pensions peut, en se fondant sur des faits nouveaux, annuler ou modifier une décision qu’il a lui-même rendue ou qu’elle a elle-même rendue conformément à la présente loi.

D.        QUESTIONS EN LITIGE ET ANALYSE

Première question : La norme de contrôle

[15]      Les parties ont plus ou moins convenu que la norme de la décision correcte constituait la norme de contrôle appropriée en l’espèce. Je suis de cet avis. Selon la méthode pragmatique ou fonctionnelle, il ne s’agit clairement pas en l’espèce d’une situation qui appelle une retenue judiciaire.

[16]      Premièrement, il n’existe aucune clause privative qui restreigne la portée du contrôle judiciaire. Le paragraphe 84(1) du Régime prévoit que, « sauf contrôle judiciaire dont elle[s] peu[ven]t faire l’objet aux termes de la Loi sur la Cour fédérale », les décisions rendues par la Commission sont « définitive[s] et obligatoire[s] pour l’application de la présente loi ». Vu que cette disposition soustrait expressément le contrôle judiciaire de la portée de son application, son caractère définitif ne peut avoir pour effet que de limiter la compétence dont la Commission aurait par ailleurs été investie pour réexaminer ses décisions, suivant l’arrêt Chandler c. Alberta Association of Architects, [1989] 2 R.C.S. 848. Cependant, le paragraphe 84(2) prévoit expressément que la Commission peut réexaminer ses décisions « en se fondant sur des faits nouveaux ».

[17]      Deuxièmement, la Commission n’est pas investie d’importants pouvoirs réglementaires, mais assume seulement des fonctions judiciaires consistant à entendre les appels interjetés contre des décisions du tribunal de révision : paragraphe 83(1) [mod. par L.C. 1995, ch. 33, art. 36]. Troisièmement, le président, le vice-président et les autres membres de la Commission doivent tous être juges de la Cour fédérale, ou juges d’une cour particulière visée à l’article 96 [Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Vict., ch. 3 (R.-U.) (mod. par la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.), annexe de la Loi constitutionnelle de 1982, n^o 1) [L.R.C. (1985), appendice II, n^o 5]] : paragraphe 83(5). Les juges retraités ayant occupé de tels postes peuvent également être nommés à titre de « membre[s] suppléant[s] » : paragraphe 83(5.1). Quatrièmement, les questions en litige qui sont soulevées dans la présente affaire portent sur l’interprétation de la loi habilitante de la Commission, et leur portée ne se limite pas aux faits particuliers de l’espèce. Cinquièmement, l’objet du litige concerne la détermination des droits d’une personne.

[18]      D’un autre côté, le fait que le législateur ait attribué des fonctions d’appel à un tribunal administratif, à savoir la Commission d’appel des pensions, plutôt qu’à la Cour fédérale, probablement par souci d’assurer l’économie, la rapidité et l’accessibilité du processus décisionnel qu’offrent normalement les tribunaux administratifs, constitue un facteur qui milite en faveur de la retenue judiciaire.

[19]      Je suis d’avis que l’ensemble des facteurs de la méthode pragmatique et fonctionnelle favorise la thèse selon laquelle l’interprétation par la Commission de sa loi constitutive appelle peu de retenue judiciaire, en particulier en l’absence de preuve au dossier indiquant que les membres de la Commission ont acquis une vaste expertise du Régime de pensions du Canada en raison du nombre volumineux des appels qu’ils entendent et sur lesquels ils sont appelés à statuer.

[20]      Cette conclusion est compatible avec celle qu’a tirée le juge Reed dans l’affaire Kerth c. Canada (Ministre du Développement des Ressources humaines), [1999] A.C.F. n^o 1252 (1^re inst.) (QL). Dans cette affaire, aux paragraphes 18 à 23, elle a conclu, en se fondant sur la méthode pragmatique ou fonctionnelle, que la norme de contrôle applicable à l’examen du bien-fondé du critère dont s’est servi un membre de la Commission pour statuer sur une demande d’autorisation d’interjeter appel devant la Commission « n’oblige pas à faire preuve d’un niveau élevé de retenue judiciaire ».

Deuxième question : Quel régime, entre celui d’avant 1987 et celui d’après 1986, est applicable?

[21]      Les dispositions transitoires des modifications apportées en 1987 au Régime de pensions du Canada prévoient :

13. […]

(4) Le paragraphe 44(2) de la même loi est abrogé et remplacé par ce qui suit :

[…]

(2) Aux fins des alinéas (1)b) et f),

[…]

b) la période cotisable d’un cotisant est la période qui :

(i) commence le 1^er janvier 1966 ou au moment où celui-ci atteint l’âge de 18 ans, en choisissant celle de ces deux dates qui est postérieure à l’autre, et

(ii) se termine avec le mois au cours duquel il est déclaré invalide aux fins de l’alinéa (1)b),

[…]

(5) Le paragraphe (4) s’applique exclusivement aux cotisants qui sont déclarés invalides aux fins de l’alinéa 44(1)b) du Régime de pensions du Canada le 1^er janvier 1987 ou après. [Soulignements ajoutés.]

[22]      Il s’agit de savoir si une personne est « déclaré[e] invalide » aux fins du paragraphe 13(5) à la date même où commence l’invalidité, ou plutôt à la date de la détermination de ce statut. Si la première interprétation est correcte, le nouveau régime ne s’applique alors pas à la demande de M^me Skoric, étant donné que l’état d’invalidité de son défunt époux a commencé en octobre 1986. Cependant, si la seconde interprétation est correcte, le nouveau régime s’applique, car la décision selon laquelle M. Skoric était effectivement invalide n’a pas été rendue avant 1987.

[23]      Malgré le fait que les termes « déclarés invalides » puissent renvoyer à l’une ou à l’autre des deux dates, la juxtaposition des paragraphes 13(5) et 13(4) donne à penser que le paragraphe 13(5) renvoie à la date de la détermination de l’invalidité plutôt qu’à la date du début de l’invalidité. Cela s’explique par le fait que le paragraphe 13(4) a modifié les paramètres de la période cotisable en établissant qu’elle prenait fin « avec le mois au cours duquel [le cotisant] est déclaré invalide ». Il semble clairement ressortir de ce passage qu’il s’agit de la date à laquelle le ministre a décidé que le cotisant a commencé à être invalide, et non pas la décision même.

[24]      En l’absence d’un motif convaincant établissant le contraire, le fait d’attribuer un même sens à des termes différents utilisés dans des paragraphes rapprochés, dans un cadre législatif détaillé, ne participe normalement pas d’un exercice d’interprétation judicieux, même lorsque la version française de la disposition législative emploie le même temps.

[25]      Je ne suis pas convaincu par les observations de l’avocat du demandeur qu’il y a lieu de ne pas tenir compte des variations de temps dans la version anglaise des deux paragraphes, vu qu’il ressort des diverses autres dispositions de la Loi que c’est la date du commencement de l’invalidité, et non la date de la détermination de l’invalidité, qui constitue la date pertinente.

[26]      Je ne suis pas non plus convaincu par la thèse selon laquelle le législateur emploie le terme « approuvé », comme à l’article 69 [mod. par L.R.C. (1985) (2^e suppl.), ch. 30, art. 38], dans l’intention d’indiquer l’issue favorable d’une décision. Cependant, la détermination selon laquelle une personne est invalide n’équivaut pas à l’approbation de la demande, car en dépit de la détermination d’invalidité, le demandeur peut ne pas avoir satisfait aux autres critères prescrits par la loi, notamment à la période minimale d’admissibilité.

[27]      Une autre objection à l’encontre de l’interprétation que fait la Commission du paragraphe 13(5) consiste à dire que la date de la détermination de l’invalidité est de nature arbitraire, puisqu’elle ne dépend que de circonstances purement fortuites liées au moment où la décision se trouve à être prise. Bien que cet argument soit valable, il est non moins vrai que la date du début de l’invalidité est tout aussi fortuite et qu’elle échappe au contrôle du demandeur. Un régime législatif qui impose des règles temporelles absolues entraîne, de façon incontournable, certaines incohérences et un certain degré d’arbitraire.

[28]      En outre, la modification apportée en 1987 quant à la date de la fin de la période cotisable ne fonctionne pas forcément au bénéfice des demandeurs, malgré que ce soit le cas en l’espèce (sous réserve de la détermination de la prochaine question) en raison de circonstances uniques : l’invalidité de M. Skoric est survenue au cours de l’un des derniers trois mois de l’année 1986 et des années pendant lesquelles il a versé des cotisations au Régime.

[29]      Pour ces motifs, je suis d’avis que la Commission n’a pas commis d’erreur de droit lorsqu’elle a statué que le nouveau régime s’appliquait à la demande de M^me Skoric.

Troisième question : Si le nouveau régime est applicable, les cotisations versées par M. Skoric satisfont-elles à la période minimale d’admissibilité?

[30]      Si le nouveau régime est applicable, la période cotisable s’est terminée en 1986 et s’est échelonnée sur 21 ans. Cependant, comme l’a fait valoir l’avocat du ministre, seules les cotisations versées par le cotisant au cours de la période cotisable peuvent être comptabilisées au titre de la période minimale d’admissibilité, soit le tiers de la durée de la période cotisable. Par conséquent, la cotisation versée par M. Skoric en 1987 doit être écartée, de sorte que ce dernier n’a versé des cotisations que pendant six ans, soit de 1981 à 1986, ce qui constitue moins d’un tiers de la durée de sa période cotisable de 21 ans.

[31]      Pour étayer cette proposition, l’avocat du ministre s’appuie sur une disposition du Régime de pensions du Canada qui n’a pas été changée de façon significative par l’entrée en vigueur des modifications de 1987.

44. […]

(3) Pour l’application des alinéas (1)c), d) et f), un cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations pendant au moins la période minimale d’admissibilité que s’il à versé des cotisations :

a) soit pendant au moins trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises dans sa période cotisable [….];

b) soit pendant au moins dix années. [Soulignements ajoutés.]

[32]      Si l’expression « dans sa période cotisable » ne se rattache qu’aux mots qui la précèdent immédiatement, soit « trois années, représentant au moins le tiers du nombre total d’années entièrement ou partiellement comprises », il n’y a alors aucun motif pour lequel une cotisation versée après l’expiration de cette période ne devrait pas être comptabilisée au titre de la période minimale d’admissibilité. Si cela s’avère être l’interprétation correcte, la demande de M^me Skoric doit être accueillie étant donné que la cotisation versée en 1987 par son époux serait alors comptabilisée, de sorte que la période cotisable serait ramenée à sept ans, ce qui constitue bien sûr le tiers de la période cotisable de 21 ans.

[33]      L’interprétation subsidiaire consiste à dire que l’expression « dans sa période cotisable » se rattache également aux termes « versé des cotisations », de sorte que la cotisation versée par M. Skoric en 1987 doit être écartée puisqu’elle a été effectuée après la fin de la période cotisable en 1986. Selon cette interprétation, la demande de M^me Skoric doit être rejetée parce que M. Skoric n’à versé des cotisations admissibles que pendant six ans, soit pendant moins que le tiers de la période cotisable de 21 ans, ce qui ne suffit pas aux fins de la période minimale d’admissibilité.

[34]      La Commission a conclu, sans donner des motifs à l’appui de sa décision, que M. Skoric avait versé des cotisations pendant sept ans, et le ministre n’a présenté aucune observation écrite à l’effet contraire.

[35]      Lors de l’audition de la demande de contrôle judiciaire, l’avocat du ministre n’a avancé aucune explication sur la base de la structure du régime législatif pour interpréter l’expression « dans sa période cotisable » comme indiquant le moment où ces cotisations doivent être versées pour être comptabilisées au titre de la période minimale d’admissibilité. L’avocat du ministre s’est plutôt contenté d’une [traduction] « interprétation littérale » de la disposition législative.

[36]      À mon avis, il est révélateur que l’alinéa 44(3)b) prévoie qu’un cotisant n’est réputé avoir versé des cotisations pendant la période minimale d’admissibilité « que s’il à versé des cotisations […] pendant au moins dix années ». Il n’y a là aucune exigence indiquant que seules les cotisations versées pendant la période cotisable peuvent être comptabilisées aux fins de la période des dix années.

[37]      L’avocat du ministre n’a pas plaidé qu’un élément quelconque dans la Loi pouvait justifier que les cotisations versées pendant moins de 10 ans devaient être comprises dans la période cotisable, mais que celles qui ont été versées pendant 10 ans (ou peut-être davantage) faisaient exception. En effet, il semblerait inéquitable et incohérent, dans le cadre d’un régime législatif où les cotisations versées déterminent le statut d’admissibilité, de priver une personne du bénéfice des cotisations qu’elle a effectivement versées pour la simple raison qu’elles l’ont été hors de la période cotisable.

[38]      Par conséquent, je suis d’avis que les termes « dans sa période cotisable » permettent seulement de déterminer le nombre d’années pendant lesquelles les cotisations doivent être versées, et ne prescrivent pas quand elles doivent l’être. La Commission n’a donc pas commis d’erreur en droit lorsqu’elle a statué que M. Skoric avait versé des cotisations pendant au moins la durée de la période minimale d’admissibilité prévue dans le nouveau régime.

Quatrième question : La période minimale d’admissibilité de 7,3 ans devrait-elle être « arrondie » à 7 ans?

[39]      Vu les conclusions que j’ai tirées relativement à la deuxième et à la troisième question, il n’est pas nécessaire que je me prononce expressément sur ce qui se serait passé si l’ancien régime était appliqué aux faits de la présente affaire. Je serais toutefois enclin à accepter la thèse avancée par le ministre. Selon cette thèse, la loi ne permettrait pas qu’une partie d’une année comprise dans la période minimale d’admissibilité soit « arrondie » au nombre entier le plus près si cela avait pour conséquence que la durée de cette période serait moindre que le tiers de la durée de la période cotisable prévue par la loi. La question de savoir si la partie de l’année que l’on cherche à arrondir dépasse ou non la moitié de l’année semble dénuée de pertinence en l’espèce.

[40]      La pratique consistant à « arrondir » est compatible non seulement avec une interprétation littérale du sous-alinéa 44(2)b) (ii), mais également avec la pratique d’« arrondir » des périodes de l’année lors du calcul de la période cotisable et du nombre d’années pendant lesquelles les cotisations ont été versées.

[41]      Elle est également compatible avec la conclusion qu’a tirée la Commission d’appel des pensions dans Ministre of National Heath and Effare v. Zimmer (Appela CP 2109; 11 avril 1991) et avec les remarques incidentes de la Cour dans Canada (Procureur général) c. Sorot (1994), 174 N.R. 221 (C.A.F.). Je ne vois aucune raison de m’écarter de ces décisions.

[42]      Pour ces motifs, la présente demande est rejetée avec dépens.

Le juge Robertson, J.C.A. : Je souscris aux motifs.

Le juge Sexto, J.C.A. : Je souscris aux motifs.