Jugements

[2000] 3 C.F. 433

IMM-1919-98

Issam Al Yamani (demandeur)

c.

Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et le solliciteur général du Canada (défendeurs)

Répertorié : Al Yamani c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) (1^re inst.)

Section de première instance, juge Gibson—Toronto, 30 et 31 août et 1^er septembre 1999; Ottawa, 14 mars 2000.

Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi — Renvoi de résidents permanents — Contrôle judiciaire de l’enquête du comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le comité de surveillance) et du rapport recommandant la délivrance d’une attestation relativement au demandeur en vertu de l’art. 40(1) de la Loi sur l’immigration — Ce rapport avait été déclenché par l’avis du ministre de la Citoyenneté et du solliciteur général que le demandeur appartenait aux catégories de personnes décrites à l’art. 19(1)e) (dont on peut penser, pour des motifs raisonnables qu’elles se livreront à des actes de subversion contre des institutions démocratiques), g) (dont on peut penser pour des motifs raisonnables qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la sécurité des Canadiens), avis fondé sur son implication dans le Front populaire de libération de la Palestine (FPLP) — Le comité de surveillance a conclu à l’existence de motifs raisonnables de croire que le demandeur s’était livré à des actes de subversion, et qu’il était susceptible de prendre part aux activités illégales du FPLP — Le comité de surveillance a commis une erreur de droit en s’appuyant, sans analyse plus approfondie, sur la définition du terme « subversion » énoncée dans Shandi, Re (tout acte commis dans l’intention de contribuer au processus de renversement d’un gouvernement) — Il n’a pas tenu compte du témoignage portant que le concept de subversion comportait deux éléments essentiels : un élément de clandestinité ou de tromperie et une entreprise de destruction de l’intérieur — Le demandeur ne se livre pas à des actes de subversion contre Israël — L’analyse effectuée à l’appui de la conclusion que le demandeur est une personne décrite à l’art. 19(1)g) était encore moins convaincante — Il n’a cité aucune preuve établissant qu’il est possible que le FPLP commette des actes de violence au Canada.

Droit constitutionnel — Charte des droits — Vie, liberté et sécurité — Imprécision — L’art. 19(1)e) et g) de la Loi sur l’immigration est-il d’une imprécision constitutionnelle? — Une loi sera jugée d’une imprécision inconstitutionnelle si elle manque de précision au point de ne pas constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire — La jurisprudence fait une mise en garde contre le recours à la théorie de l’imprécision pour empêcher l’action de l’État qui tend à la réalisation d’objectifs sociaux légitimes en exigeant que la loi atteigne un degré de précision qui ne convient pas à son objet — Il faut assurer un dosage entre les intérêts de la société et des droits de la personne — En abordant la question de l’imprécision, il faut élaborer dans sa totalité le contexte interprétatif — Le libellé de l’art. 19(1)e) est très large — En l’absence d’une définition du terme « subversion » il faut se reporter aux objectifs sous-jacents de la loi et aux concepts semblables utilisés dans la Loi sur le SCRS et la Loi sur l’accès à l’information — Il faut qu’une disposition de la Charte soit en cause pour que la théorie de l’imprécision constitutionnelle entre en jeu — L’attestation prévue à l’art. 40 de la Loi sur l’immigration a été délivrée à l’insu du demandeur et de son avocat — Par suite du rapport visé à l’art. 39, le demandeur sera expulsé — L’expulsion entrave nécessairement la liberté de la personne — Il y a eu manquement à la justice fondamentale au cours des étapes qui ont suivi la recommandation du comité de surveillance — L’utilisation du terme « subversion » dans l’art. 19(1)e) de la Loi sur l’immigration contrevient à l’art. 7 de la Charte parce qu’il ne saurait orienter véritablement le débat judiciaire ni structurer le pouvoir discrétionnaire de quelque façon que ce soit.

Droit constitutionnel — Charte des droits — Clause limitative — L’utilisation du terme « subversion » dans l’art. 19(1)e) de la Loi sur l’immigration est-elle d’une imprécision inconstitutionnelle? — Selon le critère établi dans Oakes et la mise en garde qui doit nous guider, selon la jurisprudence, en ce qui concerne l’imprécision inconstitutionnelle, le recours au terme « subversion » dans le contexte en cause constitue une limite dont la justification peut se démontrer dans une société libre et démocratique — Bien qu’imprécis, le terme « subversion » a une signification, même s’il ne peut constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire — Toutefois, le recours à ce terme vise des objectifs sociaux suffisamment importants pour l’emporter sur le droit constitutionnel auquel il porte atteinte — Le recours au terme « subversion » porte atteinte le moins possible au droit garanti au demandeur; il établit un équilibre défendable entre les effets préjudiciables découlant du recours à ce terme et les objectifs sociaux et de sécurité qu’il vise — Bien que le terme « subversion » soit imprécis, son utilisation dans le contexte en cause n’est pas d’une imprécision constitutionnelle.

Droit constitutionnel — Charte des droits — Libertés fondamentales — Le terme « subversion » dans l’art. 19(1)e) porte-t-il atteinte aux libertés protégées par l’art. 2 de la Charte? — Lorsqu’on lui attribue une interprétation compatible avec le libellé de l’alinéa d) de la définition de l’expression « menaces pour la sécurité au Canada » figurant à l’art. 2 de la Loi sur le SCRS, le terme « subversion » n’a pas une portée mal délimitée ni excessive au point de porter atteinte aux libertés protégées par l’art. 2.

Droit constitutionnel — Charte des droits — Droits à l’égalité — Le terme « subversion » utilisé dans l’art. 19(1)e) de la Loi sur l’immigration porte-t-il atteinte aux droits à l’égalité garantis par l’art. 15 de la Charte? — Le demandeur n’a pas été privé d’une audience à l’occasion de l’enquête et de la recommandation du Comité de surveillance — S’il a été privé de son droit à une audience à une étape ultérieure, ce n’est pas parce qu’il était résident permanent, mais parce qu’on croyait, pour des motifs raisonnables, qu’il se livrait à de la subversion ou qu’il était susceptible de se livrer à une activité décrite à l’art. 19(1)g).

Renseignement de sécurité — Le terme « subversion » figurant à l’art. 19(1)e) de la Loi sur l’immigration est-il d’une imprécision inconstitutionnelle? — Aucune définition dans la Loi sur l’immigration — Il faut examiner la Loi sur le SCRS à laquelle renvoie expressément la Loi sur l’immigration — La Loi sur le SCRS n’utilise pas le terme « subversion » — Contrairement à l’art. 19(1)e), la Loi sur le SCRS limite le concept de « subversion » aux actions cachées et illicites ou au renversement par la violence d’un régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada — Ce concept est plus précis et focalisé que le concept de « subversion » dans la Loi sur l’immigration.

Accès à l’information — Pour déterminer si le terme « subversion » dans l’art. 19(1)e) de la Loi sur l’immigration est d’une imprécision constitutionnelle, la Cour a examiné la définition des « activités hostiles ou subversives » énoncée à l’art. 15(2) de la Loi sur l’accès à l’information — Elle semble viser les « activités subversives » qui comportent ou non de la violence et qui ont pour cible le Canada ou tout État allié ou associé avec le Canada — Elle ne fait aucune distinction entre les activités subversives et les activités hostiles.

Droit administratif — Contrôle judiciaire — Un rapport du comité de surveillance recommandait la délivrance d’une attestation prévue par l’art. 40(1) de la Loi sur l’immigration relativement au demandeur — La norme de contrôle applicable pour savoir si le comité de surveillance a tiré des conclusions déraisonnables parce qu’il n’a pas tenu compte de la preuve ou l’a mal interprétée est celle du caractère « raisonnable simpliciter » — La norme de contrôle applicable aux autres questions (imprécision constitutionnelle, manquement à la Charte) est celle de la décision correcte.

Il s’agissait d’une demande de contrôle judiciaire d’un rapport présenté par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le comité de surveillance) au gouverneur en conseil en vertu de l’article 39 de la Loi sur l’immigration, qui concluait qu’une attestation devait être délivrée conformément au paragraphe 40(1). Le demandeur est un Palestinien apatride. Il est résident permanent du Canada depuis avril 1985. Il a été membre du Front populaire de libération de la Palestine (FPLP) pendant de nombreuses années jusqu’en 1992 et il continue d’appuyer activement la cause palestinienne. Pendant qu’il se trouvait au Canada et qu’il était encore membre du FPLP, il a reçu et déboursé des sommes très importantes au nom du FPLP, facilité les communications avec les membres du FPLP en Amérique du Nord, facilité les déplacements de membres du FPLP et participé autrement aux activités du FPLP en Amérique du Nord. L’enquête du comité de surveillance a été déclenchée par un rapport du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et du solliciteur général du Canada qui étaient d’avis que le demandeur appartenait aux catégories de personnes visées aux alinéas 19(1)e) et g) et à l’alinéa 27(1)c) de la Loi. L’alinéa 19(1)e) rend inadmissibles les personnes dont on peut penser pour des motifs raisonnables qu’elles se livreront à des actes de subversion contre des institutions démocratiques. L’alinéa 19(1)g) rend inadmissibles les personnes dont on peut penser pour des motifs raisonnables qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada. Le gouverneur en conseil a retenu la recommandation du comité de surveillance et le ministre a délivré une attestation en vertu de l’article 40. Le demandeur a soulevé des questions touchant l’applicabilité et la validité constitutionnelles des alinéas 19(1)e) et g) au regard de la Charte que le comité de surveillance a refusé de trancher. Il a conclu que le demandeur avait participé à des actes de subversion, qu’on pouvait penser pour des motifs raisonnables que le demandeur était susceptible de participer aux activités illicites du FPLP si on le lui demandait et qu’on pouvait penser pour des motifs raisonnables qu’il se livrerait à des actes de subversion contre des institutions démocratiques. Pour tirer ces conclusions, le comité de surveillance s’est appuyé sur une « définition » du terme « subversion », selon laquelle il s’entendait de « tout acte commis dans l’intention de contribuer au processus de renversement d’un gouvernement », formulée par le juge Cullen dans la décision Shandi, Re.

Les questions en litige étaient les suivantes : 1) Quelle était la norme de contrôle de la décision qu’il convenait d’appliquer? 2) Le terme « subversion », l’expression « institutions démocratiques […] au sens où cette expression s’entend au Canada » figurant à l’alinéa 19(1)e) et l’expression « dont on peut penser, pour des motifs raisonnables » figurant aux alinéas 19(1)e) et g) sont-ils nuls pour cause d’imprécision et doivent-ils être déclarés inopérants? 3) Le terme « subversion » figurant à l’alinéa 19(1)e) porte-t-il atteinte aux libertés protégées par l’article 2 et aux droits à l’égalité garantis par l’article 15? 4) L’expression « institutions démocratiques » figurant à l’alinéa 19(1)e), restreinte par les mots « au sens où cette expression s’entend au Canada », est-elle imprécise et incompatible avec l’article 7 de la Charte? 5) L’expression « dont on peut penser pour des motifs raisonnables » établit-elle une norme qui rend toute défense illusoire, contraire aux principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte? 6) Le comité de surveillance a-t-il commis une erreur de droit en omettant de prendre en compte ou en interprétant mal la preuve et ces erreurs ont-elles amené le comité de surveillance à tirer des conclusions déraisonnables?

Jugement : la demande est accueillie.

1) La norme de contrôle applicable à la question de savoir si le comité de surveillance a tiré des conclusions déraisonnables parce qu’il n’a pas tenu compte de la preuve ou l’a mal interprétée est la norme du « caractère raisonnable simpliciter ». En ce qui a trait aux autres questions, les avocats ont convenu que la norme de contrôle applicable est celle de la « décision correcte ».

2) Une loi sera jugée d’une imprécision inconstitutionnelle si elle manque de précision au point de ne pas constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire. Il faut hésiter à recourir à la théorie de l’imprécision pour empêcher ou gêner l’action de l’État qui tend à la réalisation d’objectifs sociaux légitimes, en exigeant que la loi atteigne un degré de précision qui ne convient pas à son objet. Il y a lieu d’assurer un délicat dosage des intérêts de la société et des droits de la personne. La théorie de l’imprécision impose un critère exigeant.

En abordant la question de l’imprécision, le tribunal doit commencer par élaborer dans sa totalité le contexte interprétatif de la disposition attaquée pour déterminer si elle fournit un fondement suffisant pour distinguer la conduite admissible de celle qui ne l’est pas. Le tribunal doit analyser certains aspects tels que l’objectif, le contenu et la nature de la disposition attaquée, les valeurs sociales en jeu, les dispositions législatives connexes et les interprétations judiciaires antérieures de la disposition. Pour déterminer si une disposition fournit un guide suffisant pour un débat judiciaire, il faut se reporter en premier lieu à la loi même dans laquelle se trouve la disposition contestée. La Loi sur l’immigration ne définit expressément ni n’établit aucun critère permettant de sonder la signification du terme « subversion ». Le libellé de l’alinéa 19(1)e) est très large; il vise non seulement les activités menées au Canada afin de saper le régime des pays étrangers, mais aussi les actes d’espionnage et de subversion qu’ils soient violents ou non. L’alinéa 19(1)e) emploie les termes « espionnage » et « subversion » de façon disjonctive. Par conséquent, peu importe la signification qu’on a voulu donner au terme « subversion » elle ne doit pas inclure l’« espionnage ». En l’absence d’une définition légale, il a fallu se reporter aux objectifs qui sous-tendent la Loi sur l’immigration, et plus particulièrement à l’énoncé de politique figurant à l’alinéa 3j). La politique et l’objet qui sous-tendent l’exclusion du Canada, en vertu de l’alinéa 19(1)e), consistent à promouvoir l’ordre et la justice sur le plan international en empêchant que le Canada puisse servir de base pour l’espionnage et la subversion ou, aux termes de l’alinéa 3j), pour l’exercice d’« activités criminelles », expression dont la portée ne correspond certainement pas à celle de l’espionnage et de la subversion.

La Loi sur l’immigration renvoie expressément à la Loi sur le SCRS, qui n’utilise pas le terme « subversion », mais limite le concept de « subversion » aux activités qui, par des actions cachées et illicites, visent à saper le régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada ou son renversement par la violence. Il est donc beaucoup plus précis et focalisé que le concept de « subversion » dans la Loi sur l’immigration. L’incertitude entourant toute tentative de distinguer la conduite acceptable de la conduite inacceptable par rapport à la « subversion » s’accentue lorsqu’on tient compte de la définition large attribuée à l’expression « activités hostiles ou subversives » par le paragraphe 15(2) de la Loi sur l’accès à l’information. Cette définition semble viser les « activités subversives » qui comportent ou non de la violence et qui ont pour cible le Canada ou tout État allié ou associé avec le Canada. Elle ne fait pas de distinction entre les activités qui seraient considérées subversives par opposition aux activités hostiles; elle regroupe plutôt un vaste mélange d’activités allant de l’obtention d’éléments pour le renseignement au terrorisme. Les définitions du terme « subversion » énoncées dans Shandi, Re et par les dictionnaires n’en clarifient pas les paramètres juridiques. Elles ne sont notamment d’aucun secours pour ce qui est de distinguer la subversion de la dissidence licite, ni ne donnent aucune indication pour déterminer où se situe la ligne de démarcation entre les deux.

Pour que le concept de l’imprécision constitutionnelle entre en jeu, il faut d’abord qu’une disposition de la Charte soit en cause. L’article 7 de la Charte garantit qu’il ne sera porté atteinte au droit de chacun à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale. La Cour a constaté qu’une attestation avait déjà été délivrée, à l’insu du demandeur et de son avocat. Par suite du rapport, le demandeur sera expulsé. L’expulsion entrave nécessairement la liberté de la personne. Les principes de justice fondamentale ne semblent pas avoir été respectés au cours des étapes qui ont suivi la recommandation du comité de surveillance. L’utilisation du terme « subversion » à l’alinéa 19(1)e) contrevient à l’article 7 de la Charte car ce terme ne saurait orienter véritablement le débat judiciaire ni structurer le pouvoir discrétionnaire de quelque façon que ce soit.

La question suivante était celle de savoir si l’atteinte à l’article 7 était autorisée par l’article premier. Si l’on se reporte au critère établi dans l’arrêt La Reine c. Oakes, et à la mise en garde qui doit nous guider, selon la jurisprudence, en ce qui concerne l’imprécision inconstitutionnelle, le recours au terme « subversion », dans le contexte de la Loi sur l’immigration visé par la demande, constitue une limite dont la justification peut se démontrer dans la société libre et démocratique qu’est le Canada. Dans ce contexte, soit la partie de la loi intitulée « Sûreté et sécurité publiques », le recours à ce terme vise des objectifs sociaux et de sécurité suffisamment importants pour l’emporter sur le droit constitutionnel dont bénéficient les personnes comme le demandeur, mais auquel il porte atteinte. Le recours au terme « subversion », dans ce contexte, porte atteinte le moins possible au droit du demandeur et établit un équilibre défendable entre les effets préjudiciables découlant du recours à ce terme et les objectifs sociaux et de sécurité qu’il vise. Le recours au terme « subversion » dans ce contexte, bien qu’il soit imprécis, n’est pas d’une imprécision inconstitutionnelle.

3) Le demandeur n’a pas démontré que la portée du terme « subversion », bien qu’imprécis, est mal délimitée et excessive au point de porter atteinte aux libertés protégées par l’article 2. Lorsqu’on lui attribue une interprétation compatible avec le libellé de l’alinéa d) de la définition de l’expression « menaces pour la sécurité au Canada » figurant à l’article 2 de la Loi sur le SCRS, ce terme n’a pas une portée mal délimitée ni excessive.

Cela vaut aussi pour les droits à l’égalité garantis par l’article 15. Le demandeur n’a pas été privé d’une audience au cours de la partie du processus qui est visée par la demande de contrôle, savoir à l’occasion de l’enquête et de la recommandation du comité de surveillance. S’il a été privé de son droit à une audience, à une étape ultérieure, ce n’est pas parce qu’il était résident permanent, mais parce qu’on croyait, pour des motifs raisonnables, qu’il se livrait à de la subversion ou qu’il était une personne susceptible de se livrer à de la subversion ou à une activité décrite à l’alinéa 19(1)g) de la Loi.

4) L’expression « institutions démocratiques […] au sens où cette expression s’entend au Canada » n’est pas imprécise au point qu’il est impossible de lui donner un sens constant et établi, ni au point que sa portée est mal délimitée ou excessive.

5) L’expression « dont on peut penser pour des motifs raisonnables » est bien connue en droit canadien, car elle a été adoptée dans de nombreux contextes comme norme de preuve ou de défense. Le demandeur n’a pas établi que son utilisation aux alinéas 19(1)e) et g) était incompatible avec les principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte.

6) Les préoccupations du comité de surveillance concernant la crédibilité du demandeur étaient justifiées. Des extraits du témoignage du demandeur démontrent qu’il était évasif et prêt à mentir. Le demandeur a affirmé que le comité de surveillance aurait dû adopter une approche contextuelle pour évaluer la crédibilité du demandeur. Compte tenu de l’expérience de vie du demandeur, il est peut-être inéquitable de lui imposer une norme de franchise aussi élevée qu’à un citoyen canadien né au Canada qui a le droit absolu de demeurer au pays. Mais on ne peut pas déduire, par extrapolation, de l’arrêt Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) que cette absence d’analyse contextuelle constitue une erreur donnant ouverture au contrôle judiciaire.

Selon la norme de la décision correcte, le comité de surveillance a commis une erreur de droit en s’appuyant, sans analyse plus approfondie, sur la définition ou la description de la « subversion » énoncée dans la décision Shandi, Re. Le comité de surveillance semble avoir ignoré, pour l’essentiel, le témoignage convaincant qui lui a été offert, selon lequel le concept de subversion comporte deux aspects essentiels : un élément de clandestinité ou de tromperie et, ce qui est plus important, une tentative de destruction de l’intérieur. Si l’on reconnaît que ces éléments sont essentiels à toute définition de la subversion, il est évident que le demandeur ne peut avoir participé à des actes de subversion contre Israël, directement ou du fait de son appui et de son appartenance au FPLP.

L’analyse effectuée par le comité de surveillance à l’appui de sa conclusion que le demandeur appartient à la catégorie décrite à l’alinéa 19(1)g) était encore moins convaincante. Le comité de surveillance n’a pas mentionné la preuve établissant que le FPLP n’avait plus l’influence qu’il avait auparavant. Il n’a pas rejeté la preuve émanant du demandeur selon laquelle le Canada est sans intérêt pour le FPLP. Il n’a cité aucun élément de preuve en raison duquel sa conclusion qu’il existe toujours une possibilité que le FPLP commette des actes de violence au Canada ne constituerait pas une pure supposition. Le comité de surveillance aurait peut-être pu conclure que le demandeur appartenait à l’une des catégories décrites dans les alinéas 19(1)e) et g) en procédant à une analyse raisonnée plus approfondie de la preuve, mais l’analyse à laquelle il s’est effectivement livré ne saurait tout simplement pas justifier cette conclusion selon la norme de la décision correcte.

LOIS ET RÈGLEMENTS

Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.-U.) [L.R.C. (1985), appendice II, n^o 44], art. 1, 2, 11e), 15.

Code criminel, L.R.C. (1985), ch. C-46, art. 515(10)b).

Loi sur l’accès à l’information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 15(2).

Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité, L.R.C. (1985), ch. C-23, art. 2 « menaces envers la sécurité du Canada ».

Loi sur l’immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 3j), 19(1)e),g), 27(1), 38.1 (édicté par L.C. 1992, ch. 49, art. 28), 39(2),(5),(9), 39.1 (édicté par L.C. 1997, ch. 22, art. 5), 39.2 (édicté, idem), 39.3 (édicté, idem), 40(1) (mod., idem, art. 6), 40.1 (édicté par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 29, art. 4; L.C. 1992, ch. 49, art. 31), 40.2 (édicté, idem, art. 32).

JURISPRUDENCE

DÉCISIONS APPLIQUÉES :

R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society, [1992] 2 R.C.S. 606; (1992), 114 N.S.R. (2d) 91; 93 D.L.R. (4th) 36; 313 A.P.R. 91; 74 C.C.C. (3d) 289; 43 C.P.R. (3d) 1; 15 C.R. (4th) 1; 10 C.R.R. (2d) 34; 139 N.R. 241; Ontario c. Canadien Pacifique Ltée, [1995] 2 R.C.S. 1031; (1995), 125 D.L.R. (4th) 385; 99 C.C.C. (3d) 97; 17 C.E.L.R. (N.S.) 129; 183 N.R. 325; Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1990] 2 C.F. 299 (1990), 67 D.L.R. (4th) 697; 42 Admin. L.R. 189; 10 Imm. L.R. (2d) 137; 107 N.R. 107 (C.A.); Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1992] 1 R.C.S. 711; (1992), 90 D.L.R. (4th) 289; 2 Admin. L.R. (2d) 125; 72 C.C.C. (3d) 214; 8 C.R.R. (2d) 234; 16 Imm. L.R. (2d) 1; 135 N.R. 161; RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; (1995), 127 D.L.R. (4th) 1; 100 C.C.C. (3d) 449; 62 C.P.R. (3d) 417; 31 C.R.R. (2d) 189; 187 N.R. 1; La Reine c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103; (1986), 26 D.L.R. (4th) 200; 24 C.C.C. (3d) 321; 50 C.R. (3d) 1; 19 C.R.R. 308; 65 N.R. 87; 14 O.A.C. 335; Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 R.C.S. 217; (1998), 161 D.L.R. (4th) 385; 228 N.R. 203.

DÉCISIONS EXAMINÉES :

Al Yamani c. Canada (Solliciteur général), [1996] 1 C.F. 174 (1995), 129 D.L.R. (4th) 226; 32 C.R.R. (2d) 295; 103 F.T.R. 105; 31 Imm. L.R. (2d) 191 (1^re inst.); Shandi, Re (1992), 51 F.T.R. 252; 7 Imm. L.R. (2d) 54 (C.F. 1^re inst.); Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] A.C.F. n^o 5 (C.A.) (QL); Moumdjian c. Canada (Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité), [1999] 4 C.F. 624 (1999), 177 D.L.R. (4th) 192; 246 N.R. 287 (C.A.); Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817; (1999), 174 D.L.R. (4th) 193; 1 Imm. L.R. (3d) 1; 243 N.R. 22; R. c. Morales, [1992] 3 R.C.S. 711; (1992), 77 C.C.C. (3d) 91; 17 C.R. (4th) 74; 12 C.R.R. (2d) 31; 144 N.R. 176; 51 Q.A.C. 161; Baroud, Re (1995), 98 F.T.R. 99 (C.F. 1^re inst.); Ahani c. Canada (1996), 37 C.R.R. (2d) 181; 201 N.R. 233 (C.A.F.).

DÉCISION CITÉE :

Gwala c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 3 C.F. 404 (1999), 3 Imm. L.R. (3d) 26; 242 N.R. 173 (C.A.).

DOCTRINE

Black’s Law Dictionary, 7th ed. St. Paul, Minn. : West Publishing, 1999. « subversion », « subversive activity ».

Canada. Commission d’enquête sur certaines activités de la Gendarmerie royale du Canada. Deuxième rapport : La liberté et la sécurité devant la loi, vol. I. Ottawa : Approvisionnements et Services Canada, 1981.

Canada. Rapport à la Chambre des communes du Comité spécial d’examen de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité. Une période de transition mais non de crise. Ottawa : Approvisionnements et Services Canada, 1990.

ITP Nelson Canadian Dictionary of the English Language. Toronto : ITP Nelson, 1997. « subversion », « subversive », « subvert ».

Oxford English Dictionary, 2nd ed. Oxford : Clarendon Press, 1989. « subversion ».

DEMANDE de contrôle judiciaire d’un rapport présenté au gouverneur en conseil, en vertu de l’article 39 de la Loi sur l’immigration, dans lequel le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité a conclu qu’une attestation devrait être délivrée relativement au demandeur conformément au paragraphe 40(1) de la Loi. Demande accueillie au motif que le comité de surveillance a commis une erreur de droit lorsqu’il a conclu que le demandeur appartenait aux catégories de personnes décrites aux alinéas 19(1)e) et g) en s’appuyant, sans analyse plus approfondie, sur la définition du terme « subversion » énoncée dans Shandi, Re.

ONT COMPARU :

Barbara L. Jackman pour le demandeur.

Donald A. MacIntosh et Neeta Logsetty pour les défendeurs.

AVOCATS INSCRITS AU DOSSIER :

Jackman, Waldman & Associates pour le demandeur.

Le sous-procureur général du Canada pour les défendeurs.

Ce qui suit est la version française des motifs de l’ordonnance rendus par

Le juge Gibson :

INTRODUCTION

[1]        Les présents motifs font suite à une demande de contrôle judiciaire d’un rapport (le Rapport) adressé au gouverneur en conseil par le comité de surveillance des activités de renseignement de sécurité (le comité de surveillance) en vertu de l’article 39 de la Loi sur l’immigration[1] (la Loi), dans lequel le comité de surveillance a conclu qu’une attestation devait être délivrée relativement à M. Al Yamani (le demandeur) conformément au paragraphe 40(1) [mod. par L.C. 1997, ch 22, art. 6] de la Loi. Le Rapport a été fait en date du 17 avril 1998. L’enquête menée par le comité de surveillance et à l’origine du Rapport a été déclenchée par un rapport adressé au comité de surveillance par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et par le solliciteur général du Canada qui étaient d’avis, à la lumière de rapports secrets en matière de sécurité ou de criminalité dont ils avaient eu connaissance, que le demandeur appartenait aux catégories de personnes visées aux alinéas 19(1)e) et g) et à l’alinéa 27(1)c) de la Loi. Les dispositions pertinentes des paragraphes 19(1) et 27(1), ainsi que des articles 38.1 [édicté par L.C. 1992, ch. 49, art. 28] et 39 de la Loi en vigueur à l’époque pertinente sont reproduits en annexe aux présents motifs.

[2]        Le Rapport a des conséquences importantes pour le demandeur et les membres de sa famille. Le gouverneur en conseil a retenu la recommandation du comité de surveillance et ordonné au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de délivrer une attestation. Le ministre a obéi à cet ordre. En conséquence, le demandeur risque de perdre son droit limité de demeurer au Canada.

[3]        Le Rapport est le deuxième rapport de cette nature adressé au gouverneur en conseil par le comité de surveillance relativement au demandeur. Le premier rapport a été annulé et l’affaire a été renvoyée au comité de surveillance par une décision de la Cour[2], pour les motifs suivants :

[…] l’alinéa 19(1)g), dans la mesure où il renvoie à des personnes dont il y a « des motifs raisonnables, … qu’elles appartiennent à une organisation susceptible de commettre [des actes de violence]» («de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada »), enfreint l’alinéa 2d) de la Charte, qui garantit à chacun la liberté d’association. J’estime qu’il n’a pas été prouvé que la limitation de cette liberté en vertu de la partie incriminée de la disposition en cause est une limite raisonnable dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. Je fais remarquer que cette décision ne concerne pas les autres catégories de personnes visées à l’alinéa 19(1)g) de la Loi.

LE CONTEXTE

[4]        Le demandeur est un Palestinien apatride, qui a atteint le milieu de la quarantaine. Bien qu’il soit né au Liban et qu’il ait nommé ce pays comme son dernier pays de résidence habituelle, il dit craindre de ne pas pouvoir y retourner. Il est devenu résident permanent du Canada au mois d’avril 1985 et vit ici depuis. Il habite avec son épouse et ses deux fils. Son épouse n’a pas de statut permanent au Canada tant que le statut de son mari ne sera pas déterminé. Les deux fils du demandeur sont citoyens canadiens.

[5]        Le demandeur atteste n’avoir jamais été accusé ni déclaré coupable d’une infraction criminelle.

[6]        Le demandeur a obtenu son diplôme de l’Université York en 1995 et occupe depuis un emploi rémunérateur.

[7]        Le demandeur a été membre du Front populaire pour la libération de la Palestine (FPLP) pendant de nombreuses années, jusque vers 1992. Il continue d’appuyer activement la cause palestinienne. Pendant qu’il se trouvait au Canada et qu’il était encore membre du FPLP, il a reçu et déboursé des sommes très importantes au nom du FPLP, facilité les communications avec les membres du FPLP en Amérique du Nord, facilité les déplacements de membres du FPLP et participé autrement aux activités du FPLP en Amérique du Nord.

LE RAPPORT DU COMITÉ DE SURVEILLANCE

[8]        Devant le comité de surveillance, l’avocate du demandeur a soulevé des questions touchant l’applicabilité et la validité constitutionnelles des alinéas 19(1)e) et g) de la Loi au regard des dispositions de la Charte canadienne des droits et libertés[3] (la Charte). Le comité de surveillance a refusé de trancher ces questions constitutionnelles. Il a écrit :

[traduction] Après avoir examiné minutieusement la composition du Comité et ses fonctions, je conclus que le Comité n’est pas un tribunal compétent au sens de l’article 24 de la Charte et qu’il n’a pas compétence pour trancher les questions constitutionnelles soulevées par M. Yamani. Bien que le Comité ait nettement compétence sur les parties et sur l’objet du litige, il n’a pas compétence pour accorder réparation. Le Comité n’a aucun pouvoir décisif quant à la délivrance de l’attestation. La décision de délivrer l’attestation relève uniquement du gouverneur en conseil. Par conséquent, je ne trancherai pas les aspects découlant des questions constitutionnelles.

[9]        Les mêmes questions constitutionnelles ont été soulevées devant moi et il n’est pas contesté que la Cour a compétence pour les trancher[4].

[10]      Voici ce que le comité dit sous le titre [traduction] « Motifs à l’appui de la conclusion du Comité » :

[traduction] Sans simplifier à outrance le mandat du Comité dans le cadre de l’enquête, j’ai demandé à M. Yamani quelle était, à son avis, la tâche la plus ardue qui m’incombait en qualité de président de l’enquête sur le rapport ministériel le concernant. Je trouve sa réponse très intéressante. Il a répondu : « me croire ou ne pas me croire.»

Au milieu de la partie orale de l’enquête, M. Yamani, interrogé par l’avocat du Comité, a expliqué qu’au moment de la première audition devant le Comité il avait eu peur de reconnaître son appartenance au FPLP.

Il a maintenant avoué avoir participé à des activités par intermittence; en précisant qu’il était la personne la moins puissante en Amérique du Nord parce qu’il se trouvait au Canada et que le Canada était sans intérêt pour le FPLP. M. Yamani a expliqué en détail qu’il est né et qu’il a été élevé dans une famille nationaliste palestinienne [son père était l’un des fondateurs du FPLP] qui ne faisait pas de politique, mais pour laquelle la vie et la politique ne faisaient qu’un.

Lors de la dernière [la première] audition, l’avocat du Comité avait demandé à M. Yamani s’il (M. Yamani) se décrirait comme la personne, au Canada, la plus proche des dirigeants du FPLP. M. Yamani avait répondu oui […]

[…]

M. Yamani ne se considère plus comme la personne la plus proche des dirigeants du FPLP et du D^r Habash au Canada. Il dit que, depuis 1991, il n’est plus en contact avec l’un ou l’autre des dirigeants du FPLP. Le dernier événement social ou politique «relié au FPLP » auquel il a assisté remonte à février 1993, à Damas, à l’occasion de la démission de son père.

[11]      Le comité de surveillance a tiré les conclusions suivantes : le demandeur était chargé de s’occuper du transfert de grosses sommes d’argent pour le FPLP dans les territoires occupés en Israël. Le fait qu’il soit chargé de cette tâche laisse fortement entendre qu’il occupait un poste de confiance particulièrement important pour le FPLP; le demandeur a facilité le déplacement de personnes afin qu’elles reçoivent une formation militaire; le demandeur a accepté de livrer au Moyen-Orient des documents du FPLP dont on croit qu’il s’agissait de demandes d’adhésion au FPLP; jusqu’en 1990, le demandeur a aidé à amasser des fournitures et des documents utilisés pour faciliter la production de faux documents de voyage pour les membres du FPLP; en 1977, alors qu’il était le chef du FPLP à Abou Dhabi, le demandeur a été « impliqué » dans un attentat à la bombe contre un bureau d’Air Egypt dans les Émirats arabes unis; le FPLP est depuis longtemps membre de l’Organisation de libération de la Palestine et a lui-même [traduction] « la réputation internationale d’être un groupe terroriste particulièrement impitoyable »; malgré la progression du processus de paix entre Israël et l’Autorité palestinienne, l’objectif du FPLP n’a pas changé depuis le rapport ministériel; de plus, le demandeur n’avoue que les éléments qui, à ce qu’il croit, sont déjà connus ou ne peuvent plus être utilisés contre lui et il n’a pas fait preuve de la transparence essentielle pour créer une impression de sincérité.

[12]      Le comité de surveillance a conclu en ces termes :

[traduction] Après avoir apprécié soigneusement tous les éléments de preuve documentaire et les témoignages qui m’ont été présentés selon la prépondérance des probabilités, je conclus que M. Yamani a participé à des actes de subversion en aidant et en contribuant à la poursuite de l’objectif du FPLP. En raison de son recours à des tactiques de contre-surveillance et à des mots de code, des actes qu’il a commis en transférant des fonds du FPLP, et en contribuant à faciliter les déplacements de personnes pour qu’elles reçoivent la formation militaire du FPLP et à établir des cellules, M. Yamani doit être considéré comme une personne qui, par ses efforts pour réaliser l’objectif du FPLP, a participé aux actes de subversion commis par le FPLP.

Mis à part sa participation aux actes de subversion commis par le FPLP, je ne puis ignorer la preuve selon laquelle M. Yamani a participé en 1977 à l’attentat à la bombe contre le bureau d’Air Egypt dans les Émirats arabes unis. Bien que cet incident ait pu être irréaliste et futile quant aux résultats réellement atteints, l’attentat à la bombe visait à exprimer le mécontentement à l’égard de l’attitude pacifiste de l’Égypte envers Israël. Cet incident, comme d’autres actes terroristes commis par le FPLP à des fins subversives, avait pour but d’attirer l’attention sur le pénible sort du peuple palestinien et à isoler Israël et les nations qui se montraient enclines à faire des compromis sur l’objectif d’établir un État palestinien indépendant, tout cela afin de contribuer, même de façon indirecte et inefficace, au renversement de l’État d’Israël. Dans cette perspective, l’attentat à la bombe contre Air Egypt peut être considéré comme un acte subversif dirigé contre l’État d’Israël, que le Canada reconnaît comme une démocratie.

[…]

Je m’appuie sur les critères énoncés dans P.G. c. Jolly et appliqués par la suite dans Farahi-Mahdavieh et Baroud :

« Toutefois, lorsque la preuve a pour but d’établir s’il y a raisonnablement lieu de croire que le fait existe et non d’établir l’existence du fait lui-même, il me semble qu’exiger la preuve du fait lui-même et en arriver à déterminer s’il a été établi, revient à demander la preuve d’un fait différent de celui qu’il faut établir. Il me semble aussi que l’emploi dans la loi de l’expression “il y a raisonnablement lieu de croire” implique que le fait lui-même n’a pas besoin d’être établi et que la preuve qui ne parvient pas à établir le caractère subversif de l’organisation sera suffisante si elle démontre qu’il y a raisonnablement lieu de croire que cette organisation préconise le renversement par la force, etc. […] »

Les organisations subversives comme le FPLP utilisent le terrorisme comme tactique. Je ne peux pas l’ignorer. Il n’existe aucune raison de croire que le FPLP est moins déterminé à atteindre ses buts et qu’il serait moins disposé à commettre des actes de terrorisme au Canada, s’il l’estimait nécessaire pour parvenir à ses fins. Je conclus donc qu’il existe toujours une possibilité que le FPLP commette des actes de violence au Canada.

Le fait de permettre à M. Yamani de demeurer au Canada risque de fournir un appui logistique à pareils actes de violence au Canada. Je constate que le quartier général du FPLP au Moyen-Orient a confié à M. Yamani la responsabilité d’agir comme agent de liaison et de faciliter les déplacements pour toutes les activités du FPLP en Amérique du Nord parce qu’il se trouvait précisément au Canada.

À partir de tous les éléments de preuve qui m’ont été soumis, je conclus que M. Yamani ne reconnaît les faits que s’il estime qu’ils ne peuvent pas être utilisés contre lui ou que s’il constate que le Service les connaît déjà, dans une certaine mesure. Compte tenu de son engagement bien établi envers la « cause du FPLP » et de sa position de tête dirigeante, je conclus qu’on peut penser, pour des motifs raisonnables, que M. Yamani participera aux activités illicites du FPLP si on le lui demande. Compte tenu des activités passées de M. Yamani, je conclus qu’on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’il se livrera à des actes de subversion contre des institutions démocratiques, au sens où cette expression s’entend au Canada.

Ayant conclu que M. Yamani appartient à la catégorie décrite aux alinéas 19(1)e) et 19(1)g), je conclus qu’une attestation à cet effet devrait être délivrée en conformité avec le paragraphe 40(1) de la Loi sur l’immigration. [Citations omises; non souligné dans l’original; certaines coquilles corrigées.]

[13]      Pour tirer ces conclusions, le comité de surveillance s’appuie sur un commentaire sur la « subversion », que le comité de surveillance mentionne comme une « définition » du terme « subversion », formulée par le juge Cullen dans la décision Shandi, Re[5], où il dit ce qui suit, au paragraphe 17 [page 258] :

L’espionnage et la subversion ne se limitent pas à l’acte lui-même, mais ces mots impliquent que celui qui aide autrui à le perpétrer ou lui facilite la tâche commet aussi l’acte illicite en cause. Tout acte commis dans l’intention de contribuer au processus de renversement d’un gouvernement est de nature subversive. Je demeure perplexe devant le nombre important d’écrits portant sur la subversion ou devant le fait que le terme ne devrait pas être utilisé parce qu’il viole le droit garanti à une personne par la Charte d’être dissident. De toute évidence, les enquêteurs du SCRS doivent connaître la différence (cela n’a peut-être pas toujours été le cas), mais il n’est pas difficile de distinguer les actes de nature subversive des actes de protestation qui, eux, ne devraient pas être soumis à une enquête. Ainsi, si des fonds sont recueillis ou si des fusils sont envoyés à l’Armée républicaine irlandaise à partir du Canada, n’est-ce pas là un cas évident de subversion? Toutefois, les commentaires verbaux et les traités écrits sur la « lutte » sont clairement protégés en vertu de la Charte. Il n’est pas difficile de trouver des exemples d’actes subversifs. [Non souligné dans l’original.]

LES QUESTIONS EN LITIGE

[14]      Dans son mémoire des faits et du droit à l’appui de sa demande d’autorisation d’introduire la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur énonce les questions en litige suivantes :

— Le comité de surveillance a-t-il commis une erreur de droit en statuant qu’il n’avait pas compétence pour examiner et trancher les arguments constitutionnels invoqués pour contester la validité de la loi qu’il est par ailleurs tenu d’appliquer?

— Le comité de surveillance a-t-il commis une erreur de droit en interprétant les termes qu’il a appliqués sans tenir compte de la validité constitutionnelle de ces termes, notamment le terme « subversion » et les expressions « institutions démocratiques au sens où cette expression s’entend au Canada » et « dont on peut penser, pour des motifs raisonnables »?

— Le comité de surveillance a-t-il commis une erreur de droit en omettant de prendre en compte ou en interprétant mal la preuve, et ces erreurs ont-elles amené le comité de surveillance à tirer des conclusions déraisonnables?

[15]      La première question n’a pas été débattue à l’audition qui s’est déroulée devant moi parce que ces arguments constitutionnels ont été invoqués de novo devant moi dans le contexte de la deuxième question.

[16]      La deuxième question énoncée englobe celles de savoir si les interprétations retenues par le comité de surveillance portent atteinte aux libertés d’expression et d’association du demandeur protégées par l’article 2 de la Charte et à son droit à l’égalité garanti par l’article 15 de la Charte. De plus, la deuxième question comprend un argument portant que les alinéas 19(1)e) et 19(1)g) de la Loi incluent des termes d’une imprécision inconstitutionnelle et, pour ce motif, ces alinéas doivent être déclarés inopérants.

[17]      Un avis d’une question constitutionnelle a été signifié aux procureurs généraux des provinces, des territoires et du Canada le 12 août 1999. Dans cet avis, le fondement juridique des questions constitutionnelles est décrit dans les termes suivants :

[traduction] 1. Le terme « subversion » figurant dans les alinéas 19(1)e) et 27(1)c) de la Loi sur l’immigration est inopérant par application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Il est imprécis et il est impossible de lui donner un sens constant et établi, de sorte qu’il est contraire aux principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte. Sa portée est mal délimitée et excessive; pour cette raison, il porte atteinte aux libertés protégées par l’article 2 de la Charte et au droit à l’égalité garanti par l’article 15 de la Charte.

2. L’expression « institutions démocratiques » figurant dans l’alinéa 19(1)e) de la Loi sur l’immigration est inopérante par application du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Elle est imprécise et il est impossible de lui donner un sens constant et bien établi; pour cette raison, elle est contraire aux principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte. Sa portée est mal délimitée et excessive.

3. L’expression « dont on peut penser pour des motifs raisonnables » figurant dans les alinéas 19(1)e) et g) de la Loi sur l’immigration établit une norme qui rend toute défense illusoire; pour cette raison, elle est contraire aux principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte[6].

[18]      La recommandation du comité de surveillance ne s’étend pas à l’alinéa 27(1)c) de la Loi. Les parties ont donc reconnu devant moi que la demande de contrôle judiciaire ne peut régulièrement s’étendre aux questions touchant cette disposition.

[19]      La question additionnelle de la norme de contrôle de la décision du comité de surveillance a été soulevée au cours de l’audition.

ANALYSE

La norme de contrôle

[20]      Les avocats ont convenu que la norme de contrôle applicable à la question de savoir si le comité de surveillance a tiré des conclusions déraisonnables parce qu’il n’a pas tenu compte de la preuve ou l’a mal interprétée est la norme du « caractère raisonnable simpliciter ». Ils ont cité deux arrêts à l’appui de cette prétention : Moumdjian c. Canada (Comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité)[7] et Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration)[8]. En ce qui a trait aux autres questions, les avocats ont convenu que la norme de contrôle applicable est celle de la « décision correcte ». Je partage l’opinion des avocats sur les deux aspects de la question de la norme de contrôle.

L’imprécision

[21]      Le demandeur soutient que le terme « subversion », l’expression « institutions démocratiques au sens où cette expression s’entend au Canada » figurant dans l’alinéa 19(1)e) de la Loi et l’expression « dont on peut penser, pour des motifs raisonnables » figurant dans les alinéas 19(1)e) et g) de la Loi doivent être déclarés inopérants en raison de leur nullité pour cause d’imprécision. L’avocate fait valoir que, dans le cas où je jugerais l’un des termes et expressions contestés nul pour cause d’imprécision, la décision du Comité de surveillance devrait être annulée parce qu’elle est fondée sur ce terme ou cette expression.

[22]      Par souci de commodité, je reproduis ci-dessous les dispositions pertinentes du paragraphe 19(1) de la Loi :

19. (1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible :

[…]

e) celles qui, s’étant livrées à des actes d’espionnage ou de subversion contre des institutions démocratiques au sens où cette expression s’entend au Canada, ne peuvent convaincre le ministre que leur admission ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national ou celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’elles se livreront à ces actes;

[…]

g) celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu’elles appartiennent à une organisation susceptible de commettre de tels actes ou qu’elles sont susceptibles de prendre part aux activités illégales d’une telle organisation;

[23]      La théorie de l’imprécision a été clairement et longuement exposée par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt R. c. Nova Scotia Pharmaceutical Society[9]. M. le juge Gonthier, qui s’exprimait au nom de la Cour à l’unanimité, a passé en revue la jurisprudence de la Cour sur la question de l’imprécision dans le contexte de la Charte. Voici un extrait de ses propos, débutant aux pages 626 et 627 de la décision publiée :

On peut résumer cet exposé par les propositions suivantes :

1.   On peut invoquer l’imprécision du chef de l’art. 7 de la Charte puisqu’un principe de justice fondamentale exige que les lois ne soient pas trop imprécises. On peut aussi l’invoquer dans le cadre de l’article premier de la Charte in limine, au motif qu’une disposition est imprécise au point qu’elle ne satisfait pas à l’exigence selon laquelle une restriction de droits garantis par la Charte doit être prescrite « par une règle de droit ». De plus, l’imprécision est aussi pertinente sous le volet « atteinte minimale » du critère énoncé dans l’arrêt Oakes […]

2.   La « théorie de l’imprécision » repose sur la primauté du droit, en particulier sur les principes voulant que les citoyens soient raisonnablement prévenus et que le pouvoir discrétionnaire en matière d’application de la loi soit limité […]

3. Les facteurs dont il faut tenir compte pour déterminer si une loi est trop imprécise comprennent : a) la nécessité de la souplesse et le rôle des tribunaux en matière d’interprétation; b) l’impossibilité de la précision absolue, une norme d’intelligibilité étant préférable; c) la possibilité qu’une disposition donnée soit susceptible de nombreuses interprétations qui peuvent même coexister […]

4.   L’imprécision, qu’elle soit soulevée par rapport à l’art. 7 ou par rapport à l’article premier in limine, fait entrer en jeu des considérations semblables […] En revanche, l’imprécision, en ce qui concerne le volet « atteinte minimale » du critère relatif à l’article premier, se confond avec la notion connexe de portée excessive […]

5.   La Cour hésitera à décider qu’une disposition est imprécise au point de ne pas constituer une « règle de droit » au sens de l’article premier in limine et examinera plutôt la portée de la disposition sous l’éclairage du critère de l’« atteinte minimale » […] [Citations omises.]

[24]      Après avoir souligné, à la page 632, que « le critère selon lequel une loi sera jugée imprécise est assez exigeant », le juge Gonthier a écrit, à la page 643, qu’ « une loi sera jugée d’une imprécision inconstitutionnelle si elle manque de précision au point de ne pas constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire.» Le raisonnement qui a mené la Cour à cette conclusion est énoncé en ces termes, aux pages 639 et 640 :

Une disposition imprécise ne constitue pas un fondement adéquat pour un débat judiciaire, c’est-à-dire pour trancher quant à sa signification à la suite d’une analyse raisonnée appliquant des critères juridiques. Elle ne délimite pas suffisamment une sphère de risque et ne peut donc fournir ni d’avertissement raisonnable aux citoyens ni de limitation du pouvoir discrétionnaire dans l’application de la loi. Une telle disposition n’est pas intelligible, pour reprendre la terminologie de la jurisprudence de notre Cour, et ne donne par conséquent pas suffisamment d’indication susceptible d’alimenter un débat judiciaire. Elle ne donne aucune prise au pouvoir judiciaire. C’est là une norme exigeante, qui va au-delà de la sémantique. Le terme «débat judiciaire » n’est pas utilisé ici pour exprimer une nouvelle norme ou pour s’écarter de celle que notre Cour a déjà énoncée. Au contraire, elle traduit et englobe la même norme et le même critère d’avertissement raisonnable et de limitation du pouvoir discrétionnaire dans l’application de la loi considérés dans le contexte plus global d’une analyse de la qualité et des limites de la connaissance et de la compréhension qu’ont les particuliers de l’application de la loi.

[25]      M. le juge Gonthier ajoute, à la page 642 :

L’État moderne intervient de nos jours dans des domaines où une certaine généralité des textes de loi est inévitable. Mais quant au fond, ces textes restent néanmoins intelligibles. Il faut hésiter à recourir à la théorie de l’imprécision pour empêcher ou gêner l’action de l’État qui tend à la réalisation d’objectifs sociaux légitimes, en exigeant que la loi atteigne un degré de précision qui ne convient pas à son objet. Il y a lieu d’assurer un délicat dosage des intérêts de la société et des droits de la personne. Une certaine généralité peut parfois favoriser davantage le respect des droits fondamentaux car un texte précis pourrait ne pas être invalidé dans certaines circonstances, alors qu’un texte plus général pourrait adéquatement régir ces mêmes circonstances.

Ce qui fait plus problème, ce ne sont pas tant des termes généraux conférant un large pouvoir discrétionnaire, que des termes qui ne donnent pas, quant au mode d’exercice de ce pouvoir, d’indications permettant de le contrôler. Encore une fois, une loi d’une imprécision inacceptable ne fournit pas un fondement suffisant pour un débat judiciaire; elle ne donne pas suffisamment d’indication quant à la manière dont les décisions doivent être prises, tels les facteurs dont il faut tenir compte ou les éléments déterminants. En donnant un pouvoir discrétionnaire qui laisse toute latitude, elle prive le pouvoir judiciaire de moyens de contrôler l’exercice du pouvoir discrétionnaire. [Non souligné dans l’original.]

[26]      Le juge Gonthier a précisé expressément, à la page 642, que la théorie de l’imprécision « s’applique à tous les textes de loi, de droit civil, de droit pénal, de droit administratif ou autre ».

[27]      Tel qu’il l’a été mentionné antérieurement, le juge Gonthier a aussi dit que la théorie de l’imprécision impose un critère exigeant. Le fait que la Cour suprême du Canada ne l’ait invoqué qu’à une occasion le démontre bien. Dans R. c. Morales[10], le juge en chef Lamer a statué, au nom de la majorité, que le critère de « l’intérêt public » inclus dans l’alinéa 515(10)b) du Code criminel du Canada[11], qui permet la détention d’un accusé lorsque sa détention est nécessaire « dans l’intérêt public ou pour la protection ou la sécurité du public » est inconstitutionnel parce qu’il est trop « vague et imprécis » au regard de l’alinéa 11e) de la Charte.

[28]      Certes, le juge en chef Lamer reconnaît ce qui suit, aux pages 729 et 730 :

Une disposition ne va pas à l’encontre de la théorie de l’imprécision simplement parce qu’elle est susceptible d’interprétation. Exiger une précision absolue serait créer une norme constitutionnelle impossible.

[…]

Il semble évident qu’à tout le moins, le terme « intérêt public » est sujet à interprétation. Il devient donc nécessaire de déterminer si les tribunaux peuvent lui donner un sens constant et établi.

[29]      Mais, après avoir examiné attentivement le débat juridique en cours sur la question de savoir si un sens pratique a été attribué à l’expression « intérêt public », il conclut, à la page 732 :

Selon la définition que lui donnent présentement les tribunaux, le terme « intérêt public » ne saurait orienter véritablement le débat judiciaire ni structurer le pouvoir discrétionnaire de quelque façon que ce soit.

Il ne serait pas possible non plus, à mon sens, de donner au terme « intérêt public » un sens constant ou établi. Ce terme donne aux tribunaux toute latitude pour conclure qu’une situation donnée peut justifier la détention avant le procès. Il n’énonce pas de critères permettant de circonscrire ces situations. Aucune interprétation judiciaire du terme « intérêt public » ne pourrait faire en sorte que cette disposition donne des indications susceptibles d’éclairer le débat judiciaire.

[30]      Le juge en chef Lamer poursuit en statuant que la disposition imprécise ne peut être validée par l’article premier de la Charte. Il conclut toutefois, à la page 740, que « l’élément “sécurité du public” de l’al. 515(10)b) » du Code criminel est valide sur le plan constitutionnel parce que « la mise en liberté sous caution est refusée seulement dans certains cas bien précis. Cette délimitation des cas d’application est nécessaire pour favoriser le bon fonctionnement du système de mise en liberté sous caution et on n’y recourt pas à des fins extérieures à ce système. »

[31]      Il faut signaler la dissidence des juges Gonthier et L’Heureux-Dubé relativement à la conclusion de la majorité dans l’arrêt Morales, selon laquelle l’expression « intérêt public » est inconstitutionnelle parce qu’elle est imprécise.

Le terme « subversion »

[32]      Je suis convaincu que le terme « subversion » est extraordinairement vague.

[33]      Il est bien établi qu’un tribunal doit, en abordant la question de l’imprécision, commencer par élaborer dans sa totalité le contexte interprétatif de la disposition attaquée pour déterminer si elle fournit un fondement suffisant pour distinguer la conduite admissible de celle qui ne l’est pas et pour délimiter une « sphère de risque ». Les facteurs qui doivent être pris en compte pour appliquer une démarche contextuelle ont été énumérés par le juge Gonthier dans l’arrêt Ontario c. Canadien Pacifique Ltée[12]. Voici ce qu’il a écrit :

Pour pouvoir dire s’il y a possibilité d’un débat judiciaire, le tribunal doit d’abord entreprendre le processus d’interprétation qui est inhérent au « rôle de médiateur » du pouvoir judiciaire […] La question de l’imprécision ne doit pas être examinée dans l’abstrait, mais plutôt être appréciée dans un contexte interprétatif plus large élaboré dans le cadre d’une analyse de certains aspects tels que l’objectif, le contenu et la nature de la disposition attaquée, les valeurs sociales en jeu, les dispositions législatives connexes et les interprétations judiciaires antérieures de la disposition. C’est uniquement après s’être acquitté intégralement de son rôle d’interprétation qu’un tribunal est en mesure de déterminer si la disposition attaquée fournit un guide suffisant pour un débat judiciaire. [Citation omise.]

[34]      Pour déterminer si une disposition fournit un guide suffisant pour un débat judiciaire et, partant, pour arriver à une conclusion quant à sa signification à la suite d’une analyse raisonnée, il faut donc se reporter en premier lieu à la loi même dans laquelle se trouve la disposition contestée.

[35]      La Loi sur l’immigration ne définit expressément ni n’établit aucun critère permettant de sonder la signification du terme « subversion ». Le libellé de l’alinéa 19(1)e) est très large; il vise non seulement les activités menées au Canada afin de saper le régime des pays étrangers, mais aussi les actes d’espionnage et de subversion qu’ils soient violents ou non. Une chose ressort clairement de la formulation de l’alinéa 19(1)e) : il emploie les termes « espionnage » et « subversion » de façon disjonctive. Par conséquent, peu importe la signification qu’on a voulu donner au terme « subversion » elle ne doit pas inclure l’« espionnage ».

[36]      En l’absence d’une définition légale, il faut se reporter aux objectifs qui sous-tendent la Loi sur l’immigration. L’alinéa 3j) est particulièrement pertinent :

3. La politique canadienne d’immigration ainsi que les règles et règlements pris en vertu de la présente loi visent, dans leur conception et leur mise en œuvre, à promouvoir les intérêts du pays sur les plans intérieur et international et reconnaissent la nécessité :

[…]

j) de promouvoir l’ordre et la justice sur le plan international en n’acceptant pas sur le territoire canadien des personnes susceptibles de se livrer à des activités criminelles. [Non souligné dans l’original.]

[37]      Cette affirmation est renforcée et amplifiée par la déclaration d’objet énoncée dans l’article 38.1 de la Loi, reproduit dans l’annexe aux présents motifs.

[38]      Il est donc évident que la politique et l’objet qui sous-tendent l’exclusion du Canada, en vertu de l’alinéa 19(1)e) de la Loi, des personnes qui se sont livrées ou risquent de se livrer à des actes d’espionnage ou de subversion consistent à promouvoir l’ordre et la justice sur le plan international en empêchant que le Canada puisse servir de base pour l’espionnage et la subversion ou, aux termes de l’alinéa 3j), pour l’exercice d’« activités criminelles », expression dont la portée ne correspond certainement pas à celle de l’espionnage et de la subversion.

[39]      Il n’est pas surprenant que les causes d’inadmissibilité fixées par l’alinéa 19(1)e) de la Loi soient inextricablement liées à des intérêts de sécurité nationale. En effet, la Loi sur l’immigration renvoie expressément à la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité[13] et confère au comité de surveillance le pouvoir d’enquêter sur les motifs fondant le rapport du ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration et du solliciteur général du Canada, portant qu’ils sont d’avis, à la lumière de renseignements secrets en matière de sécurité dont ils ont eu connaissance, qu’un résident permanent appartient à une ou plusieurs catégories inadmissibles[14].

[40]      Compte tenu de l’absence d’une définition du terme « subversion » dans la Loi sur l’immigration et du fait qu’elle n’établit aucun facteur ni élément déterminant pour établir les paramètres des activités qui constituent de la « subversion », je me guiderai sur les dispositions connexes de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité[15].

[41]      Il est intéressant de constater que la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité n’utilise pas le terme « subversion ». L’alinéa d) de la définition de l’expression « menaces envers la sécurité du Canada » figurant à l’article 2 de cette Loi[16] est la disposition de la Loi qui se rapproche apparemment le plus du concept de subversion. De plus, cet alinéa, à l’instar de tous les éléments de la définition, est expressément limité de façon à exclure les activités licites de défense d’une cause, de protestation ou de manifestation d’un désaccord qui n’ont aucun lien avec les activités mentionnées dans la définition.

[42]      Dans son rapport, le Comité spécial d’examen de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité de la Chambre des communes[17] précise que deux types d’activités sont incluses dans l’alinéa d) de la définition de l’expression « menaces envers la sécurité du Canada ». Le Comité spécial a indiqué [à la page 25] que l’alinéa d) englobait :

1)   les activités qui visent à saper le régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada par des actions cachées et illicites;

2)   les activités dont le but immédiat ou ultime est la destruction ou le renversement par la violence du régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada. [Non souligné dans l’original.]

[43]      Le Comité spécial a recommandé l’abrogation de l’alinéa d) parce que beaucoup des activités qu’il vise peuvent être régies par les alinéas a) « l’espionnage ou le sabotage », b) « les activités influencées par l’étranger » et c) «[la] violence […] dans le but d’atteindre un objectif politique » de la définition. En tirant cette conclusion, le Comité spécial a souligné que l’alinéa 2d) était de loin la disposition la plus controversée qu’elle avait examinée et il a décrit brièvement les deux positions opposées comme suit :

Les partisans de la suppression de cet alinéa estiment qu’il menace indûment l’exercice des droits et libertés. Ils soutiennent que le caractère vague de cette disposition conduit à des spéculations excessives et permet donc des interventions indues contre des activités légitimes. Ils estiment en outre que la Direction de l’antisubversion ayant été abolie en 1987, l’alinéa d) n’a plus sa raison d’être.

Les partisans du maintien de l’alinéa d) admettent que les activités qu’il recouvre ne menacent pas sérieusement la sécurité du Canada à l’heure actuelle et que beaucoup d’entre elles peuvent s’inscrire dans le libellé des alinéas b) et c) de la définition. Ils soutiennent cependant que les Canadiens s’attendent à ce que le SCRS soit en mesure de prévenir le gouvernement de l’existence possible de menaces envers la sécurité du Canada, surtout si les activités relevant de l’alinéa d) devaient à nouveau constituer une menace sérieuse à l’avenir[18].

[44]      Compte tenu du lien étroit entre la Loi sur l’immigration et la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité en ce qui concerne la sécurité nationale, il est peut-être surprenant que les dispositions touchant les « menaces » figurant à l’article 2 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité s’écartent de façon aussi marquée des critères connexes d’inadmissibilité au Canada fixés par la Loi sur l’immigration, d’autant plus que la Commission McDonald[19], le comité de surveillance[20] et le Comité spécial d’examen de la Loi sur le service canadien du renseignement de sécurité et de la Loi sur les infractions en matière de sécurité[21] ont recommandé que ces critères soient cohérents.

[45]      Par opposition à l’alinéa 19(1)e) de la Loi sur l’immigration, la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité limite le concept de « subversion » aux activités qui, par des actions cachées et illicites, visent à saper le régime de gouvernement constitutionnellement établi au Canada ou son renversement par la violence. Il est donc beaucoup plus précis et focalisé que le concept de « subversion » dans la Loi sur l’immigration, car il exige que les actes en cause visent le régime de gouvernement canadien et qu’ils soient ou bien cachés et illicites, ou bien violents.

[46]      L’incertitude entourant toute tentative de distinguer la conduite acceptable de la conduite inacceptable par rapport à la « subversion » s’accentue lorsqu’on tient compte de la définition large attribuée à l’expression « activités hostiles ou subversives » par le paragraphe 15(2) de la Loi sur l’accès à l’information[22]. Les dispositions pertinentes de ce paragraphe se lisent comme suit :

15. (1) […]

(2) Les définitions qui suivent s’appliquent au présent article.

[…]

« activités hostiles ou subversives »

a) L’espionnage dirigé contre le Canada ou des États alliés ou associés avec le Canada;

b) le sabotage;

c) les activités visant la perpétration d’actes de terrorisme, y compris les détournements de moyens de transport, contre le Canada ou un État étranger ou sur leur territoire;

d) les activités visant un changement de gouvernement au Canada ou sur le territoire d’États étrangers par l’emploi de moyens criminels, dont la force ou la violence, ou par l’incitation à l’emploi de ces moyens;

e) les activités visant à recueillir des éléments d’information aux fins du renseignement relatif au Canada ou aux États qui sont alliés ou associés avec lui;

f) les activités destinées à menacer, à l’étranger, la sécurité des citoyens ou des fonctionnaires fédéraux canadiens ou à mettre en danger des biens fédéraux situés à l’étranger.

[47]      La définition qui précède semble viser les « activités subversives » qui comportent ou non de la violence et qui ont pour cible le Canada ou tout État allié ou associé avec le Canada. Elle ne fait pas de distinction entre les activités qui seraient considérées subversives par opposition aux activités hostiles; elle regroupe plutôt un vaste mélange d’activités allant de l’obtention d’éléments pour le renseignement au terrorisme.

[48]      Étant donné l’ambiguïté qui existe et l’absence d’éléments déterminants concernant le terme « subversion » dans la Loi sur l’immigration, il est peut-être étonnant que ce terme ait rarement été examiné par les tribunaux. En fait, M. le juge Cullen semble être le seul a avoir tenté d’attribuer un sens à ce terme. Dans l’affaire Shandi, Re[23], dans le contexte d’une demande de contrôle judiciaire de la validité d’une attestation délivrée en vertu du paragraphe 40.1(4) [édicté par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 29, art. 4] de la Loi sur l’immigration, M. le juge Cullen a écrit, comme nous l’avons vu plus tôt :

L’espionnage et la subversion ne se limitent pas à l’acte lui-même, mais ces mots impliquent que celui qui aide autrui à le perpétrer ou lui facilite la tâche commet aussi l’acte illicite en cause. Tout acte commis dans l’intention de contribuer au processus de renversement d’un gouvernement est de nature subversive. Je demeure perplexe devant le nombre important d’écrits portant sur la subversion ou devant le fait que le terme ne devrait pas être utilisé parce qu’il viole le droit garanti à une personne par la Charte d’être dissident. De toute évidence, les enquêteurs du SCRS doivent connaître la différence (cela n’a peut-être pas toujours été le cas), mais il n’est pas difficile de distinguer les actes de nature subversive des actes de protestation qui, eux, ne devraient pas être soumis à une enquête. Ainsi, si des fonds sont recueillis ou si des fusils sont envoyés à l’Armée républicaine irlandaise à partir du Canada, n’est-ce pas là un cas évident de subversion? Toutefois, les commentaires verbaux et les traités écrits sur la « lutte » sont clairement protégés en vertu de la Charte. Il n’est pas difficile de trouver des exemples d’actes subversifs. [Non souligné dans l’original.]

[49]      Les termes employés par le juge Cullen semblent avoir une portée remarquablement étendue. La phrase soulignée n’évoque aucun concept de clandestinité, de violence ou d’illégalité; elle semble plutôt comprendre les activités publiques, non violentes et licites des partis de l’opposition légitime, bien que la portée générale de ces propos semble limitée dans une certaine mesure, plus loin, dans le paragraphe cité. En définitive, le juge Cullen semble dire que l’on reconnaîtra la subversion lorsqu’elle se manifestera. Sur ce point, il semble trouver l’appui de dictionnaires reconnus.

[50]      Le Oxford English Dictionary, 2^e édition[24], définit le terme anglais « subversion » comme incluant [traduction] « l’action de renverser ou d’être renversé » :

[traduction] 1. Renversement, démolition (d’une ville, d’une place forte, etc.)

[…]

4. Sens abstraits : renversement, ruine

a. d’une loi, d’une règle, d’un système, d’une situation, d’une faculté, de la réputation, etc.

[…]

b. de personnes, de pays, de peuples ou de leur vie ou de leur fortune.

[51]      Le ITP Nelson Canadian Dictionary of the English Language[25] donne les définitions pertinentes suivantes :

[traduction]

subversion 1.a. L’action ou le fait de renverser. b. Le fait d’être renversé. 2. […] Une cause de renversement ou de ruine.

subversif qui vise ou sert à renverser, spéc. qui vise à renverser ou saper un gouvernement établi.

renverser 1. Détruire complètement, ruiner. 2. Miner la réputation, la moralité ou l’allégeance de, corrompre. 3. Renverser complètement.

La 7^e édition du Black’s Law Dictionary[26] dit :

[traduction]

subversion. Processus de renversement, de destruction ou de corruption.

activité subversive. Ensemble d’actes systématiques destinés à renverser un gouvernement par la force ou d’autres moyens illicites.

[52]      Bien que les définitions du terme « subversion » et de ses dérivés énoncées par le juge Cullen et par les dictionnaires soient utiles à une compréhension générale de ce concept, elles n’en clarifie pas les paramètres juridiques. Elles ne sont notamment d’aucun secours pour ce qui est de distinguer la subversion de la dissidence licite, ni ne donnent aucune indication pour déterminer où se situe la ligne de démarcation entre les deux. Elles ne fournissent pas de fondement ni ne constituent un guide pour un débat judiciaire.

[53]      En fait, le professeur Reg Whitaker, qui est le seul expert à avoir témoigné devant le comité de surveillance sur l’application historique du concept de la subversion au Canada, a reconnu que ce terme ou concept est flou. Voici un extrait de son témoignage[27] :

[traduction]

Q.   D’abord, si c’est possible, pourriez-vous expliquer quelle serait votre perception du concept de la subversion?

R.   Il faudrait faire ici certaines distinctions, parce que ce concept est très flou, pour employer un euphémisme.

La première distinction qui doit être faite serait entre ce qu’on pourrait appeler la perception populaire de ce terme et sa perception du point de vue juridique.

En ce qui concerne la perception populaire de ce terme, je suppose que la meilleure façon de le comprendre est dans le contexte de la guerre froide, qui s’est échelonnée des années 1940 aux années 1980. La notion populaire, que les gouvernements partageaient certainement, je crois, pendant cette période, était qu’il existait une menace à la sécurité, alliée à une puissance extérieure, le Bloc soviétique, le communisme international, mais qui se manifestait de l’intérieur et qui comportait la destruction clandestine, trompeuse, secrète des institutions du gouvernement canadien par une sorte de cinquième colonne alliée à cet ennemi de l’extérieur ou à cette menace extérieure.

Les éléments essentiels à cet égard sont la « destruction de l’intérieur » et l’aspect de la « clandestinité » ou de la « tromperie ». Vous aviez donc la notion, par exemple, d’activités exercées par des groupes de façade qui cachaient censément leurs fins et tentaient secrètement de parvenir à détruire le tissu de la démocratie canadienne sans, en fait, le faire ouvertement.

[…]

En ce qui concerne la définition du point de vue juridique, nous nous trouvons en terrain encore plus instable. Il n’existe en fait à ma connaissance aucune définition juridique claire en droit canadien, bien que ce terme soit utilisé à l’occasion. Je suppose que c’est à l’alinéa 2d) de la Loi sur le SCRS que l’on se rapproche le plus d’une définition, […] bien que le terme « subversion » ne soit pas utilisé […]

[…]

Cette définition a été extrêmement controversée et a probablement été critiquée davantage, à ma connaissance, que toute autre partie de la Loi sur le SCRS.

[…]

Q.   Vous avez parlé d’une activité secrète de l’intérieur d’un gouvernement, de l’intérieur d’un pays. Cette activité inclut-elle nécessairement de la violence?

R.   C’est l’un des problèmes que pose ce concept. Peut-être, en y revenant, en ce qui a trait tant à la perception populaire qu’à la perception juridique de la subversion, il me semble que la principale difficulté tient à ce que toute tentative de préciser ce que la subversion englobe tend ou bien à se fondre dans d’autres types de menaces clairement spécifiées, tels l’espionnage, l’influence étrangère sur des activités au Canada comme le terrorisme, le sabotage ou ce qu’on pourrait appeler la violence révolutionnaire, c’est-à-dire des tentatives publiques réelles de renverser le gouvernement par des moyens violents.

La subversion semble se fondre dans l’une ou l’autre de ces catégories, qui sont toutes incluses dans différentes définitions déjà énoncées dans divers domaines ou—et c’est ce qui a soulevé la controverse—elle tend à se fondre dans ce qu’on pourrait appeler le domaine très contentieux des activités licites de défense légitime d’une cause, de protestation et de manifestation d’un désaccord, c’est-à-dire des opinions considérées comme dissidentes, radicales, qui outrepassent les limites de l’orthodoxie à un moment donné.

[…]

Q.   Comment qualifieriez-vous des tentatives de renverser un gouvernement qui viendraient de l’extérieur de ce gouvernement?

R.   Il existe un assez grand nombre de notions établies à cet égard. Nous avons la guerre menée par une force militaire et un gouvernement est renversé par la force militaire d’un gouvernement étranger. Il semblerait qu’une forme ou une autre d’agression militaire couvrirait cette situation.

Il peut y avoir des actes individuels qui peuvent être pris dans un contexte différent. En deçà de cela, dans le cas d’un acte de terrorisme, par exemple, dirigé à partir de l’étranger, qui serait clairement considéré comme du terrorisme ou quelque chose comme du sabotage par des étrangers, pourrait être envisagé sous cet angle. On a ici encore une définition assez nette, je crois.

[54]      Le professeur Whitaker a également témoigné au sujet du terme « subversion » relativement au mouvement palestinien et aux activités du FPLP au sein de ce mouvement[28] :

[traduction] Ce qui compte au sujet de la subversion, c’est qu’elle doit s’entendre, si tant est qu’elle s’entende de quoi que ce soit, d’une menace secrète ou clandestine venant de l’intérieur. Même dans son sens populaire et selon la définition qu’on pourrait lui attribuer en droit, elle a toujours comporté ces deux éléments, à la fois un élément de clandestinité ou de tromperie, et aussi entreprise de destruction de l’intérieur.

Pour ce qui est de savoir si les activités politiques palestiniennes dirigées contre Israël, si elles ont pris la forme d’actes de terrorisme au début ou si elles prennent la forme d’actes dirigés contre ce qui est perçu comme des cibles militaires, ou même dans le cas des actes accomplis à l’intérieur des territoires occupés où Israël est perçu comme un conquérant militaire et a instauré l’occupation militaire de ces territoires, et je pense que cette situation établit un cadre bien différent dans lequel se déroulent les actes de toute nature accomplis dans ce contexte, aucune de ces activités ne peut raisonnablement être décrite comme des activités de destruction à partir de l’intérieur.

C’est précisément parce que les Palestiniens ont été exclus de l’État d’Israël, physiquement et officiellement en ce qui concerne la citoyenneté israélienne, et cetera, et cetera, que ces activités sont dirigées, en fait, à partir de l’extérieur, et non de l’intérieur, je dirais très nettement que je ne peux même pas comprendre comment le terme « subversion » pourrait avoir un sens relativement à ces activités. [Non souligné dans l’original.]

Il a ajouté, aux pages 1560 et 1561 de la transcription :

Q.   Dans votre esprit ou à votre opinion, le FPLP peut-il commettre des actes de subversion concernant l’État d’Israël?

R.   Non, je serais assez catégorique sur ce point. Cela ne veut pas dire que le FPLP ne peut pas commettre des actes de violence, de terrorisme, ou qu’il n’a jamais commis de tels actes par le passé. Mais il me semble nettement et de façon concluante que la subversion, si difficile soit-il de cerner ce concept dans sa totalité dans le contexte canadien, ne s’applique pas aux Palestiniens qui ne sont pas dans une situation qui leur permettrait, même s’ils choisissaient cette stratégie, de mener une entreprise clandestine de destruction de l’intérieur.

Le FPLP est une organisation qui se situe clairement à l’extérieur de l’État d’Israël et qui n’est pas en mesure d’accomplir quoi que ce soit qui pourrait être inclus dans la définition minimale que je puis attribuer à la subversion comme entreprise de destruction clandestine de l’intérieur.

Comme je le dis, cela n’exclut pas les actes de violence, de terrorisme, et ainsi de suite, mais ces actes sont dirigés de l’extérieur et non de l’intérieur.

La « subversion »—Nullité pour imprécision?

[55]      Pour que le concept de l’imprécision constitutionnelle entre en jeu, il faut d’abord qu’une disposition de la Charte soit en cause.

[56]      L’avocate du demandeur fait valoir avec insistance que l’article 7 de la Charte, notamment, est en cause. L’article 7 se lit comme suit :

7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.

[57]      Dans l’affaire Chiarelli c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration)[29], la Cour devait se prononcer sur un processus de délivrance d’attestation à la fois semblable et différent sous le régime de la Loi sur l’immigration. Aux pages 318 et 319, le juge Pratte a écrit :

Cependant, est-ce que le dépôt d’une attestation en vertu de l’article 83 a enfreint le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de l’appelant? Le dépôt de l’attestation a eu pour effet d’enlever à la Commission d’appel de l’immigration le pouvoir d’accueillir l’appel de l’appelant pour des motifs humanitaires. Ce dernier point, en lui-même, ne touchait pas directement le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de l’appelant. Cependant, pour être réaliste, il faut reconnaître que par suite du dépôt de l’attestation, l’appelant sera expulsé en Italie alors que, sans le dépôt de cette attestation, il aurait pu être autorisé à demeurer au pays. Puisque, à mon avis, l’expulsion entrave nécessairement la liberté de la personne, je dirais qu’il y a eu violation de l’article 7 de la Charte.

La question suivante est de savoir si cette violation a été autorisée par l’article 1 de la Charte. En d’autres termes, est-ce que la limite imposée aux droits de l’appelant de connaître les allégations faites contre lui était raisonnable? A-t-elle été prescrite par une règle de droit et pouvait-elle se justifier dans le cadre d’une société libre et démocratique?

[58]      La question que la Cour doit trancher en l’espèce n’est pas celle de la délivrance ou du dépôt d’une attestation, mais plutôt d’une recommandation adressée par le comité de surveillance au gouverneur en conseil selon laquelle une attestation devrait être délivrée en vertu du paragraphe 40(1) de la Loi sur l’immigration. Au moment de l’audition de la demande, on savait que cette recommandation avait été retenue et qu’une attestation avait effectivement été délivrée. Pour reprendre les termes employés par le juge Pratte, « pour être réaliste, il faut reconnaître que par suite du [rapport du comité de surveillance], le [demandeur] sera expulsé » bien que la destination vers laquelle il le sera demeure apparemment incertaine.

[59]      Je retiens le point de vue du juge Pratte selon lequel, compte tenu des faits en cause, « l’expulsion entrave nécessairement la liberté [du demandeur]»[30]. Incidemment, même si cela n’est peut-être pas pertinent pour déterminer si l’article 7 entre en jeu ou non, les conséquences de l’expulsion du demandeur sur son épouse et ses enfants risquent d’être dramatiques.

[60]      L’avocat du défendeur a soutenu que je devrais faire une distinction d’avec le raisonnement adopté par le juge Pratte dans l’affaire Chiarelli parce que l’instruction tenue par le comité de surveillance, dont la décision est la seule dont je sois saisi, est de la nature d’une enquête et parce que le gouverneur en conseil pouvait toujours décider de rejeter la recommandation du comité de surveillance. Il a mentionné, par analogie, l’arrêt Ahani c. Canada[31] de la Cour d’appel fédérale, dans laquelle le juge Marceau a écrit, à la page 183 :

Il existe deux propositions qui sont essentielles à l’argument de l’appelant, si nous comprenons bien, propositions qui se rapportent l’une à l’autre. L’une d’elles est que le processus prévu à l’article 40.1, dans le cas d’un réfugié au sens de la Convention, touche son droit fondamental à la vie, à la liberté et à la sécurité, puisqu’il implique la conséquence éventuelle qu’il puisse être envoyé à un pays où il peut faire l’objet de persécution. L’autre est que, lors même que nous serions dans un contexte d’immigration, les droits touchés sont si fondamentaux que les normes de justice fondamentale exigées par l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés doivent être très élevées en fait, et proches de celles reconnues comme applicables au contexte criminel où les mêmes droits fondamentaux sont en jeu.

Nous mettons en doute la validité de la première proposition. Entre une détermination par le juge désigné selon laquelle l’attestation déposée par les ministres est raisonnable et un possible renvoi de la personne concernée au pays où elle craint d’être persécutée, il doit y avoir, comme l’exige l’article 53 de la Loi […] un second avis formé par le ministre de l’Emploi et de l’Immigration sur la base d’une détermination selon laquelle la personne constitue un « danger pour le public au Canada » ou un « danger pour la sécurité du Canada », détermination qui devra être faite conformément aux principes de justice fondamentale et qui demeurera sujette à contrôle judiciaire. [Citations omises.]

[61]      Je préfère travailler par analogie avec le raisonnement adopté par le juge Pratte dans l’arrêt Chiarelli, c’est-à-dire, qu’il faut examiner la situation de façon réaliste. Bien que j’en aie pris connaissance officieusement à l’audition, je prends acte du fait que, avant l’audition, le gouverneur en conseil avait retenu la recommandation du comité de surveillance, il avait ordonné la délivrance d’une attestation et une attestation avait effectivement été délivrée, tout cela à l’insu du demandeur et de son avocate. Les principes de justice fondamentale que le juge Marceau mentionne comme entourant l’expression de l’opinion qu’une personne constitue un danger dans l’affaire Ahani ne semblent pas avoir été respectés au cours des étapes de la présente affaire qui ont suivi la recommandation du comité de surveillance.

[62]      Je suis convaincu, au regard des indications données par la Cour suprême du Canada que j’ai examinées plus haut, que l’utilisation du terme « subversion » à l’alinéa 19(1)e) de la Loi contrevient à l’article 7 de la Charte car ce terme, pour citer le juge en chef Lamer dans R. c. Morales, précité, « ne saurait orienter véritablement le débat judiciaire ni structurer le pouvoir discrétionnaire de quelque façon que ce soit.»

[63]      J’examinerai maintenant la question de savoir si l’atteinte que j’ai constatée à l’article 7 de la Charte est autorisée par l’article premier de la Charte. Je procéderai, cette fois encore, par analogie avec les mots employés par le juge Pratte :

En d’autres termes, est-ce que la limite imposée aux droits de l’appelant de [répondre aux] allégations [concernant ses activités «subversives », compte tenu de l’imprécision de ce terme] était raisonnable? A-t-elle été prescrite par une règle de droit et pouvait-elle se justifier dans le cadre d’une société libre et démocratique?

[64]      Dans l’arrêt RJR-MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général)[32], M. le juge La Forest, bien que dissident, réaffirme la démarche qu’il convient d’adopter pour procéder à une analyse en vertu de l’article premier, énoncée dans La Reine c. Oakes[33]. Voici ce qu’il dit au paragraphe 60, à la page 268 :

L’article premier de la Charte garantit les droits et libertés qui y sont énoncés. « Ils ne peuvent être restreints que par une règle de droit, dans des limites qui soient raisonnables et dont la justification puisse se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique.» Il est bien établi qu’il incombe à la partie qui recherche la justification de la restriction, en l’espèce le procureur général, d’en faire la justification. Dans Oakes […] notre Cour a établi deux critères généraux pour guider les tribunaux lorsqu’ils doivent déterminer si la justification d’une restriction peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique. En premier lieu, l’objectif que la restriction vise à promouvoir doit être suffisamment important pour justifier la suppression d’un droit ou d’une liberté garantis par la Constitution. En second lieu, les moyens choisis pour atteindre l’objectif doivent être proportionnels à cet objectif. L’exigence de la proportionnalité comporte trois aspects : les mesures choisies doivent avoir un lien rationnel avec l’objectif; elles doivent porter le moins possible atteinte au droit ou à la liberté en question, et il doit exister une proportionnalité entre les effets préjudiciables des mesures et leurs effets salutaires. [Citation omise.]

[65]      Au paragraphe 63, à la page 270, M. le juge La Forest ajoute :

Notre Cour a confirmé à maintes reprises que les exigences formulées dans l’arrêt Oakes doivent être appliquées avec souplesse en tenant compte du contexte factuel et social particulier de chaque cas. Le terme «raisonnables » employé à l’article premier est nécessairement une indication qu’il y a lieu de faire preuve de souplesse. Dans un passage important, mais souvent oublié, de l’arrêt Oakes, le juge en chef Dickson fait une mise en garde contre un examen trop formaliste de la justification en vertu de l’article premier, affirmant à la p. 139, que «[m]ême si la nature du critère de proportionnalité pourra varier selon les circonstances, les tribunaux devront, dans chaque cas, soupeser les intérêts de la société et ceux de particuliers et de groupes ».

[66]      M^me le juge McLachlin, maintenant juge en chef, a adopté une démarche similaire[34] dans ses motifs dans l’affaire RJR-MacDonald.

[67]      En l’espèce, la question à trancher est celle de savoir si le recours au terme « subversion » dans la Loi sur l’immigration, dans le contexte du processus de délivrance d’une attestation visé par la présente demande de contrôle judiciaire, crée une limite dont la justification puisse se démontrer dans une société libre et démocratique, compte tenu des difficultés que l’imprécision de ce terme cause aux personnes qui, comme le demandeur, risquent d’être renvoyées à un sort, au mieux, incertain. Autrement dit, la question est de savoir si le terme « subversion » est d’une imprécision inconstitutionnelle.

[68]      Si l’on se reporte au critère établi dans l’arrêt Oakes, que je n’ai pas l’intention de revoir en détail sous tous ses aspects par rapport aux faits en cause en l’espèce, et à la mise en garde qui doit nous guider, selon la jurisprudence précitée dans les présents motifs, en ce qui concerne l’imprécision inconstitutionnelle, je suis convaincu que le recours au terme « subversion », dans le contexte de la Loi sur l’immigration visé par la présente demande de contrôle judiciaire, constitue une limite dont la justification peut se démontrer dans la société libre et démocratique qu’est le Canada.

[69]      Les articles 38.1 à 40.2 [art. 39.1 (édicté par L.C. 1997, ch. 22, art. 5), 39.2 (édicté, idem), 39.3 (édicté, idem), 40.1 (édicté par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 29, art. 4; L.C. 1992, ch. 49, art. 31), 40.2 (édicté, idem, art. 32)] de la Loi figurent sous le titre « Sûreté et sécurité publiques ». L’article 38.1 énonce l’objet de ces dispositions dans les termes suivants, que je reproduis ci-dessous par souci de commodité :

38.1 Attendu que les personnes qui ne sont ni citoyen canadien ni résident permanent ne peuvent prétendre au droit de venir ou de demeurer au Canada, que les résidents permanents ne peuvent y prétendre que de façon limitée et que la coopération avec les gouvernements et organismes étrangers est essentielle au maintien de la sécurité nationale, les articles 39 à 40.2 ont pour but :

a) de permettre au gouvernement fédéral de s’acquitter de son obligation de renvoyer les personnes qui menacent la sécurité du Canada ou dont la présence au pays est contraire à ses intérêts ou met en danger la vie ou sécurité de personnes au Canada;

b) d’assurer la protection des renseignements secrets en matière de sécurité ou de criminalité;

c) de permettre le renvoi rapide des personnes dont il a été décidé qu’elles appartiennent à une catégorie non admissible visée aux articles 39 ou 40.1.

[70]      C’est dans ce contexte que le recours au terme « subversion » fait ici l’objet d’une demande de contrôle. La preuve présentée à la Cour et les arguments invoqués démontrent clairement que ce terme, bien qu’imprécis, a une signification, même si je ne crois pas qu’il puisse constituer un guide suffisant pour un débat judiciaire. De plus, les recommandations selon lesquelles ce terme devrait être clarifié ou d’autres termes plus précis devraient être utilisés n’ont pas donné de résultat. Cela dit, je suis convaincu que le recours à ce terme vise des objectifs sociaux et de sécurité suffisamment importants pour l’emporter sur le droit constitutionnel dont bénéficient les personnes comme le demandeur, mais auquel il porte atteinte. Je suis aussi convaincu que le recours au terme « subversion », dans le contexte en cause, porte atteinte le moins possible au droit du demandeur et établit un équilibre défendable entre les effets préjudiciables découlant du recours à ce terme et les objectifs sociaux et de sécurité qu’il vise.

[71]      Pour conclure que le recours au terme « subversion » dans le contexte qui m’est soumis, bien qu’il soit imprécis, n’est pas d’une imprécision inconstitutionnelle, je me suis guidé en particulier sur les propos suivants tenus par M. le juge Gonthier dans l’arrêt Nova Scotia Pharmaceutical Society[35], où il a écrit, à la page 642 :

Il faut hésiter à recourir à la théorie de l’imprécision pour empêcher ou gêner l’action de l’État qui tend à la réalisation d’objectifs sociaux légitimes, en exigeant que la loi atteigne un degré de précision qui ne convient pas à son objet. Il y a lieu d’assurer un délicat dosage des intérêts de la société et des droits de la personne.

Le terme « subversion »—Articles 2 et 15 de la Charte

[72]      L’article 2 et le paragraphe 15(1) de la Charte disposent :

2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes :

a) liberté de conscience et de religion;

b) liberté de pensée, de croyance, d’opinion et d’expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;

c) liberté de réunion pacifique;

d) liberté d’association.

[…]

15. (1) La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiques.

[73]      Dans l’avis de question constitutionnelle signifié aux procureurs généraux des provinces, des territoires et du Canada en l’espèce, le demandeur affirme que la portée du terme « subversion » figurant à l’alinéa 19(1)e) de la Loi sur l’immigration « est mal délimitée et excessive; pour cette raison, elle porte atteinte aux libertés protégées par l’article 2 de la Charte et au droit à l’égalité garanti par l’article 15 de la Charte.»

[74]      À l’issue de l’analyse qui précède concernant l’argument que la «subversion » est d’une imprécision inconstitutionnelle, le demandeur ne m’a pas convaincu que la portée de ce terme, bien qu’imprécis, est mal délimitée et excessive au point de porter atteinte aux libertés protégées par l’article 2. Lorsqu’on lui attribue une interprétation compatible avec le libellé de l’alinéa d) de la définition de l’expression « menaces envers la sécurité au Canada » figurant à l’article 2 de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité ou la définition encore plus étroite prônée par le professeur Whitaker, ce terme n’a pas une portée mal délimitée ni excessive.

[75]      Je tire la même conclusion à l’égard des droits à l’égalité garantis par l’article 15. En ce qui concerne le lien avec le processus de délivrance d’une attestation sous le régime de la Loi sur l’immigration dans lequel s’inscrivent l’enquête et la recommandation du comité de surveillance dont je suis saisi, je suis convaincu que les propos suivants tenus par le juge Pratte dans l’arrêt Chiarelli[36] aux pages 312 et 313, relativement à un processus différent mais parallèle sous le régime de la Loi sur l’immigration, trouvent application en l’espèce :

L’appelant a soutenu que les articles 82.1 et 83 [qui fondaient le processus de délivrance d’une attestation dans cette affaire] violent l’article 15 parce qu’ils ont pour conséquence de priver des appelants visés par leurs dispositions du bénéfice d’une audience sur le fond de leur appel pour le motif qu’ils sont des résidents permanents. Cet argument n’est pas fondé. En effet, ces articles ne privent pas les résidents permanents d’un droit d’appel pour le motif qu’ils sont des résidents permanents mais bien parce que l’on croit qu’ils se livrent à des activités criminelles. Il ne s’agit donc pas de discrimination au sens de l’article 15.

[76]      Par analogie, on ne pourrait pas dire que le demandeur en l’espèce a été privé d’une audience au cours de la partie du processus de délivrance d’une attestation qui est visée par la demande de contrôle, c’est-à-dire à l’occasion de l’enquête et de la recommandation du comité de surveillance. Si on pouvait dire qu’à une étape ultérieure il a été privé de son droit à une audience, ce n’est pas parce qu’il était résident permanent, mais parce qu’on croyait, pour des motifs raisonnables, qu’il se livrait à de la subversion ou qu’il était une personne susceptible de se livrer à de la subversion ou à une activité décrite à l’alinéa 19(1)g) de la Loi.

L’expression « institutions démocratiques »

[77]      Dans l’avis de question constitutionnelle, le demandeur soutient que l’expression « institutions démocratiques » figurant dans l’alinéa 19(1)e) de la Loi, restreinte par les mots « au sens où cette expression s’entend au Canada », « est imprécise et il est impossible de lui donner un sens constant et établi; pour cette raison, elle est contraire aux principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte. Sa portée est mal délimitée et excessive.»

[78]      Je suis convaincu que l’étude du terme «démocratie » effectuée par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la sécession du Québec[37] démontre amplement que l’expression « institutions démocratiques », au sens où elle s’entend au Canada, n’est pas imprécise au point qu’il est impossible de lui donner un sens constant et établi, ni au point que sa portée est mal délimitée ou excessive.

L’expression « dont on peut penser, pour des motifs raisonnables »

[79]      Cette fois encore, le demandeur fait valoir dans l’avis de question constitutionnelle signifié en l’espèce que l’expression « dont on peut penser, pour des motifs raisonnables », qui figure dans les alinéas 19(1)e) et g) de la Loi « établit une norme qui rend toute défense illusoire; pour cette raison, elle est contraire aux principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte.»

[80]      L’expression «dont on peut penser, pour des motifs raisonnables » est bien connue en droit canadien, car elle a été adoptée dans de nombreux contextes comme norme de preuve ou de défense. J’estime non fondé l’argument selon lequel elle établit un critère qui rend illusoire toute défense aux alinéas 19(1)e) et g) de la Loi sur l’immigration. Le demandeur n’a pas réussi à me convaincre que son utilisation dans ces contextes est incompatible avec les principes de justice fondamentale au sens de l’article 7 de la Charte.

L’analyse effectuée par le comité de surveillance—Est-ce qu’il n’a pas tenu compte de la preuve ou l’a mal interprétée? A-t-il commis une erreur de droit?

[81]      Il ne fait aucun doute que la preuve présentée devant le comité de surveillance est très conflictuelle et les avocats des deux parties m’ont exposé la preuve en détail. Je suis convaincu que les préoccupations du comité de surveillance concernant la crédibilité du demandeur sont justifiées. Ainsi, les extraits du témoignage du demandeur cités dans le rapport du comité de surveillance démontrent qu’il était évasif et prêt à mentir. Le premier paragraphe de la citation du témoignage du demandeur figurant à la page 17 du Rapport est intéressant. Voici ce que dit le demandeur :

[traduction] En ma qualité de Palestinien qui vit au Liban et qui est né au Liban, je ne suis pas autorisé à retourner en Cisjordanie et je ne suis pas autorisé, peut-être dans deux ans, à retourner au Liban. Je pourrais être expulsé du Canada. Vous ne voulez pas que je mente? Pour survivre en tant qu’être humain et pour survivre pour mes enfants, non, je mentirai et je mentirai et je mentirai pour me protéger. Et je mentirai sans nuire à qui que ce soit parce que je vous l’ai dit, je ne suis du type de personne qui est assez stupide pour faire n’importe quoi.

[82]      L’avocate du demandeur a affirmé que le comité de surveillance aurait dû adopter une « approche contextuelle » conformément à l’arrêt Baker, précité, pour évaluer la crédibilité du demandeur et je suis très sensible à cet argument. Compte tenu de l’expérience de vie du demandeur, de son statut d’apatride, de son engagement envers le rétablissement d’un territoire national palestinien, de son long séjour au Canada et de ses responsabilités familiales, il est peut-être très inéquitable de lui imposer une norme de franchise aussi élevée qu’à un citoyen canadien né au Canada qui a le droit absolu de demeurer au pays. Il est certain que le comité de surveillance n’a pas procédé à une analyse contextuelle. Cela dit, je ne suis pas convaincu de pouvoir déduire, par extrapolation, de l’arrêt Baker que cette absence d’analyse contextuelle constitue une erreur donnant ouverture au contrôle judiciaire.

[83]      Certes, la crédibilité de la preuve émanant du Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS) présentée devant le comité de surveillance et devant moi ne soulève aucun doute; mais si cette preuve pose problème, c’est que je me demande si elle est constituée en grande partie d’inférences raisonnables ou si elle consiste en des suppositions et des conjectures sans fondement valable. Il est certainement possible de prétendre que cette dernière hypothèse est la bonne en ce qui concerne l’acte de terrorisme commis en 1977 dans les Émirats arabes unis. Il en est de même des fins auxquelles les fonds acheminés au FPLP par le demandeur ont finalement été utilisés, mais cette question ne revêt pas grande importance car le SCRS et le comité de surveillance ne se sont pas beaucoup appuyés sur les fins auxquelles ces fonds ont finalement été utilisés et sur le fait que le demandeur connaissait ces fins. Le comité de surveillance a plutôt invoqué le fait non contesté que des fonds ont été acheminés par l’intermédiaire du demandeur simplement comme indicateur du niveau de confiance dont le demandeur jouissait de la part du FPLP.

[84]      La preuve concernant la capacité actuelle et future du FPLP démontrait qu’il n’est plus aussi puissant qu’auparavant et qu’il n’est plus l’organisation terroriste radicale qu’il était au début des années 1970. Le juge MacKay, dans la première décision Al Yamani[38], a décrit le FPLP comme un groupe à objectifs multiples et j’estime que la preuve présentée devant la Cour appuie cette description. Il continue à travailler avec l’OLP et, du moins en ce qui concerne sa droite, à laquelle le père du demandeur était identifié, il semble déterminé à mettre en œuvre une solution pacifique fondée sur un modèle « bigouvernemental ».

[85]      Cela dit, avec égards pour mon collègue, le juge Cullen, et plus particulièrement pour le comité de surveillance, je suis convaincu que, selon la norme de la décision correcte, le comité de surveillance a commis une erreur de droit en s’appuyant, sans analyse plus approfondie, sur la définition ou la description de la « subversion » énoncée dans la décision Shandi, Re[39]. Le comité de surveillance semble avoir ignoré, pour l’essentiel, le témoignage convaincant que lui a offert le professeur Whitaker, dont des extraits assez longs ont déjà été cités dans les présents motifs, quant au caractère vague du concept de la subversion, et son opinion réfléchie selon laquelle ce concept englobe deux éléments essentiels, soit un élément de clandestinité ou de tromperie, dont la présence semble avoir été établie en l’espèce, et un élément de destruction de l’intérieur. Si l’on reconnaît que ces éléments sont essentiels à toute définition de la subversion, il est évident que le demandeur ne peut avoir participé à des actes de subversion contre Israël, directement ou du fait de son appui et de son appartenance au FPLP.

[86]      Les problèmes exposés plus tôt concernant l’analyse effectuée par le comité de surveillance ne touchent que sa conclusion que le demandeur appartient à la catégorie décrite dans l’alinéa 19(1)e) de la Loi. La décision du comité de surveillance devra néanmoins être maintenue si je conclus que son analyse selon laquelle le demandeur appartient à la catégorie visée à l’alinéa 19(1)g) de la Loi était suffisante pour étayer cette conclusion. Je ne puis tirer pareille conclusion. En effet, l’analyse effectuée par le comité de surveillance à l’appui de sa conclusion que le demandeur appartient à la catégorie décrite à l’alinéa 19(1)g) de la Loi est encore moins convaincante. Elle tient dans les trois paragraphes suivants des motifs du comité de surveillance :

[traduction] Je comprends la position de M. Yamani, lorsqu’il souligne que le Hamas, contrairement au FPLP et aux autres factions de résistance de l’OLP, ont complètement boycotté le vote visant la modification de la charte de l’OLP et les élections des représentants à la législature palestinienne et que les menaces qui pèsent sur Israël viennent maintenant « d’organisations, comme le Hamas, qui ne font pas partie de la structure de l’OLP ». Toutefois, je crois que le fait que le Hamas se soit effectivement abstenu d’influencer démocratiquement le vote ne signifie pas que les autres factions de la résistance, comme le FPLP, qui y ont participé appuient réellement les modifications à la charte ou les modalités de l’accord de paix.

Les organisations subversives comme le FPLP utilisent le terrorisme comme tactique. Je ne peux pas l’ignorer. Il n’existe aucune raison de croire que le FPLP est moins déterminé à atteindre ses buts et qu’il serait moins disposé à commettre des actes de terrorisme au Canada, s’il l’estimait nécessaire pour parvenir à ses fins. Je conclus donc qu’il existe toujours une possibilité que le FPLP commette des actes de violence au Canada.

Le fait de permettre à M. Yamani de demeurer au Canada risque de fournir un appui logistique à pareils actes de violence au Canada. Je constate que le quartier général du FPLP au Moyen-Orient a confié à M. Yamani la responsabilité d’agir comme agent de liaison et de faciliter les déplacements pour toutes les activités du FPLP en Amérique du Nord parce qu’il se trouvait précisément au Canada.

[87]      Le comité de surveillance n’a pas fait mention de la preuve qui lui a été présentée, selon laquelle le FPLP n’a plus l’influence qu’il avait. Il ne rejette pas la preuve émanant du demandeur selon laquelle le Canada est sans intérêt pour le FPLP. Le comité de surveillance ne cite aucun élément de preuve qui lui a été exposé et en raison duquel sa conclusion qu’« il existe toujours une possibilité que le FPLP commette des actes de violence au Canada » ne constituerait pas une pure supposition.

[88]      En résumé, le comité de surveillance aurait peut-être pu raisonnablement conclure que le demandeur appartenait à l’une des catégories décrites dans les alinéas 19(1)e) et g) de la Loi en procédant à une analyse raisonnée plus approfondie de la preuve, mais l’analyse à laquelle il s’est effectivement livré ne saurait tout simplement pas justifier cette conclusion selon la norme de la décision correcte.

CONCLUSION

[89]      Dans son mémoire supplémentaire des faits et du droit, le demandeur sollicite la réparation suivante :

[traduction] […] d’accueillir la demande et de renvoyer l’affaire à une formation différemment constituée du comité de surveillance des activités du renseignement de sécurité pour réexamen en conformité avec les règles de droit.

[90]      Conformément à l’analyse qui précède, cette réparation sera accordée.

[91]      Les avocats m’ont expliqué, lors d’une téléconférence tenue le 14 mars 2000, que la réparation qui a été demandée, et qui sera accordée, n’est pas entièrement théorique. Comme les présents motifs le mentionnent, avant l’audition de la demande, le gouverneur en conseil a apparemment retenu la recommandation du comité de surveillance, il a ordonné la délivrance d’une attestation et une attestation a effectivement été délivrée. Le demandeur a été convoqué à une enquête. Les avocats ont précisé que l’enquête n’était pas terminée.

LA CERTIFICATION D’UNE QUESTION

[92]      À l’issue de l’audience, j’ai fait distribuer aux avocats une ébauche de mes motifs et je leur ai donné l’occasion de faire valoir leur point de vue sur la certification d’une question. Une version de ces motifs, légèrement différente des présents motifs quant à leur forme et à certains détails, mais identique quant au fond a été remise aux avocats, mais aux avocats seulement. Cette version s’est retrouvée entre les mains de représentants des médias. La Cour a convoqué une téléconférence avec les avocats, au cours de laquelle il a été convenu que les présents motifs seraient prononcés sans autre délai. Les avocats auront jusqu’à la fermeture des bureaux le vendredi 31 mars pour présenter des observations écrites relativement à la certification d’une ou de plusieurs questions. Si les avocats en font la demande ou si la Cour le juge nécessaire, une nouvelle téléconférence sera convoquée. Lorsque la question de la certification d’une question sera tranchée de façon définitive, une ordonnance sera délivrée.

ANNEXE « A »

19. (1) Les personnes suivantes appartiennent à une catégorie non admissible :

[…]

e) celles qui, s’étant livrées à des actes d’espionnage ou de subversion contre des institutions démocratiques au sens où cette expression s’entend au Canada, ne peuvent convaincre le ministre que leur admission ne serait nullement préjudiciable à l’intérêt national ou celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’elles se livreront à ces actes;

[…]

g) celles dont on peut penser, pour des motifs raisonnables, qu’elles commettront des actes de violence de nature à porter atteinte à la vie ou à la sécurité humaines au Canada, ou qu’elles appartiennent à une organisation susceptible de commettre de tels actes ou qu’elles sont susceptibles de prendre part aux activités illégales d’une telle organisation;

[…]

27. (1) L’agent d’immigration ou l’agent de la paix doit faire part au sous-ministre, dans un rapport écrit et circonstancié, de renseignements concernant un résident permanent et indiquant que celui-ci, selon le cas :

[…]

c) travaille ou incite au renversement d’un gouvernement par la force :

[…]

38.1 Attendu que les personnes qui ne sont ni citoyen canadien ni résident permanent ne peuvent prétendre au droit de venir ou de demeurer au Canada, que les résidents permanents ne peuvent y prétendre que de façon limitée et que la coopération avec les gouvernements et organismes étrangers est essentielle au maintien de la sécurité nationale, les articles 39 à 40.2 ont pour but :

a) de permettre au gouvernement fédéral de s’acquitter de son obligation de renvoyer les personnes qui menacent la sécurité du Canada ou dont la présence au pays est contraire à ses intérêts ou met en danger la vie ou sécurité de personnes au Canada;

b) d’assurer la protection des renseignements secrets en matière de sécurité ou de criminalité;

c) de permettre le renvoi rapide des personnes dont il a été décidé qu’elles appartiennent à une catégorie non admissible visée aux articles 39 ou 40.1.

[…]

39. (1) […]

(2) Le ministre et le solliciteur général peuvent, en lui adressant un rapport à cet effet, saisir le comité de surveillance des cas où ils sont d’avis, à la lumière de renseignements secrets en matière de sécurité ou de criminalité dont ils ont eu connaissance :

a) qu’un résident permanent appartiendrait à l’une des catégories visées au sous-alinéa 19(1)d)(ii), ou à l’un des alinéas 19(1)e) ou g) ou 27(1)c);

b) qu’une personne qui n’est citoyen canadien ni résident permanent appartiendrait à l’une des catégories visées aux alinéas 19(1)d) à g) ou 27(2)c).

[…]

(5) Le comité de surveillance examine les motifs sur lesquels le rapport dont il est saisi est fondé en suivant—compte tenu des adaptations de circonstance […]

[…]

(9) Au terme de son enquête, le comité de surveillance fait rapport de celle-ci au gouverneur en conseil en indiquant, dans ses conclusions, motifs à l’appui, si l’intéressé devrait faire l’objet de l’attestation prévue au paragraphe 40(1).

---