A-70-96
Ken Rubin (appelant)
c.
Le ministre des Transports (intimé)
Répertorié: Rubinc. Canada (Ministre des Transports) (C.A.)
Cour d'appel, juges Stone, Linden et McDonald, J.C.A."Ottawa, 23 septembre et 26 novembre 1997.
Accès à l'information — Appel d'une décision de la Section de première instance de la Cour fédérale ordonnant au ministre des Transports de communiquer seulement les parties du rapport préparé à la suite de l'écrasement d'un avion DC-8 de Nationair en Arabie saoudite qui auraient pu être obtenues par des voies réglementaires sans avoir recours à des sources confidentielles — Le juge de première instance a statué que le rapport relevait de l'exception prévue à l'art. 16(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information, c.-à-d. que la divulgation des renseignements risquerait vraisemblablement de nuire au —déroulement d'enquêtes licites— — Il a statué que l'art. 16(1)c) visait le processus d'enquête général et non une enquête déterminée — Le juge de première instance n'a pas examiné l'objet de la Loi énoncé à l'art. 2(1), à savoir que les exceptions au droit d'accès doivent être précises et limitées — En cas d'ambiguïté, la Cour doit choisir l'interprétation qui porte le moins atteinte au droit d'accès du public — L'interprétation que donne le juge de première instance rend également superflues d'autres dispositions de la Loi, ce qui est incompatible avec les principes d'interprétation des lois — L'art. 16(1)c) s'applique aux renseignements dont la divulgation aura un effet sur des enquêtes déterminées qui sont en cours ou sur le point de commencer.
Interprétation des lois — L'art. 16(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information permet de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait de nuire au déroulement d'enquêtes licites — Le législateur a employé l'expression —déroulement d'enquêtes licites— comme équivalent de l'expression anglaise —conduct of lawful investigations— — Le terme —déroulement— rend l'idée d'évolution, de progression ou d'avancement — Il a une valeur temporelle que le mot —conduite— n'a pas (l'équivalent du terme anglais —conduct— dans d'autres dispositions) — Il indique que l'art. 16(1) a trait à l'avancement d'une enquête déterminée en cours plutôt qu'à l'avancement d'un processus général d'enquête — Il ressort de l'emploi du futur dans d'autres dispositions que si le législateur avait voulu que l'art. 16(1)c) fasse référence à l'avenir, il l'aurait précisé — L'emploi du mot enquêtes au pluriel veut dire qu'un même événement peut faire l'objet de plus d'une enquête — Pour être applicable dans le futur, l'exception doit être précise, limitée et connue — Les exemples donnés à 16(1)c)(i), (ii) et (iii) ne limitent pas la nature générale de l'art. 16(1)c).
Droit aérien — Écrasement d'un avion DC-8 de Nationair en Arabie saoudite qui a coûté la vie à 263 personnes — L'examen sur la sécurité à la suite d'un accident entrepris en vertu de l'art. 4.2 de la Loi sur l'aéronautique a porté sur l'organisation, les opérations, la maintenance et la gestion du transporteur — La communication du Rapport sur l'examen de la sécurité a été refusée au motif que ce document contenait des renseignements visés par l'exception prévue à l'art. 20(1)b) — Le juge de la Section de première instance de la Cour fédérale a conclu que la communication du rapport risquerait vraisemblablement de nuire, à l'avenir, au déroulement d'examens de la sécurité — La Cour d'appel fédérale statue que, selon l'interprétation correcte de la Loi, cette communication ne saurait être refusée au motif qu'elle aurait un effet dissuasif sur des enquêtes à venir — Si la décision de la Cour avait un effet néfaste sur le consentement de particuliers à participer à ces examens, le législateur pourrait modifier la Loi sur l'aéronautique pour assurer la protection généralisée de la confidentialité.
Il s'agissait d'un appel de la décision de la Section de première instance ordonnant au ministre des Transports de communiquer seulement les parties du Rapport sur l'examen de la sécurité préparé à la suite de l'écrasement d'un avion DC-8 de Nationair en Arabie saoudite au cours duquel 263 personnes ont perdu la vie, qui auraient pu être obtenues par des voies réglementaires ou autrement, sans avoir recours à des sources confidentielles. L'examen, qui a été entrepris en vertu de l'article 4.2 de la Loi sur l'aéronautique, portait sur l'organisation, les opérations, la maintenance et la gestion du transporteur. L'alinéa 16(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information autorise le responsable d'une institution fédérale à refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d'enquêtes licites, notamment (i) des renseignements relatifs à l'existence ou à la nature d'une enquête déterminée, (ii) des renseignements qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle ou (iii) des renseignements obtenus ou préparés au cours d'une enquête. Dans le cadre du contrôle judiciaire de la décision par laquelle le Commissaire à l'information a confirmé la décision du ministre des Transports de ne pas communiquer le rapport en vertu de l'alinéa 16(1)c) de la Loi, le juge de première instance a conclu que cet alinéa prévoit la situation où la divulgation de renseignements risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d'enquêtes licites à l'avenir. Ainsi, le préjudice causé n'a pas besoin de se restreindre à une enquête déterminée, mais peut également l'être au processus général d'enquête. Le juge de première instance a conclu que la communication du rapport risquerait vraisemblablement de nuire, à l'avenir, au déroulement d'examens de la sécurité à la suite d'un accident, et que l'intérêt public qu'il y a à garder les examens confidentiels l'emportait sur le droit d'accès du public prévu au paragraphe 2(1). Le paragraphe 2(1) dispose que la Loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif. Le paragraphe 4(1) accorde un droit d'accès aux documents relevant d'une institution fédérale.
La question en litige était de savoir si l'alinéa 16(1)c) prévoit la situation où la divulgation de renseignements risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d'enquêtes licites à l'avenir ou si le préjudice se restreint à celui qui est causé à une enquête en cours déterminée.
Arrêt: l'appel doit être accueilli.
Le juge de première instance a commis une erreur de droit lorsqu'il a conclu que l'alinéa 16(1)c) envisage un processus plutôt qu'une enquête particulière et peut avoir un effet sur des enquêtes passées, présentes et à venir.
Toutes les exceptions doivent être interprétées à la lumière du paragraphe 2(1), c'est-à-dire que toutes les exceptions au droit d'accès doivent être précises et limitées. Si une disposition renferme une ambiguïté, la Cour doit, vu la présence de l'article 2, choisir l'interprétation qui porte le moins atteinte au droit du public à l'accès à des documents qui est prévu à l'article 4. Si le sens est manifeste, il n'appartient pas à la Cour ou à un autre tribunal de le modifier.
Le juge de première instance n'a pas examiné l'objet de la Loi tel qu'il est exposé au paragraphe 2(1) pour définir la portée de l'alinéa 16(1)c). Confirmer sa décision en appel reviendrait à soustraire à l'examen du public la plupart des enquêtes, passées, présentes et à venir, qui ne sont pas de nature réglementaire au motif nébuleux que la divulgation des renseignements recueillis pourrait avoir un effet dissuasif sur de futures enquêtes. Comme l'objet de la Loi est d'élargir l'accès du public aux documents de l'administration fédérale, cela ne saurait être l'intention du législateur.
Le juge de première instance a également commis une erreur en ce sens que l'interprétation large qu'il donne de l'alinéa 16(1)c) rend superflues, dans les faits, d'autres dispositions de la Loi. Interpréter l'alinéa 16(1)c) comme un processus reviendrait à assujettir à cette disposition tout ce qui est fait au cours d'une enquête. Les renseignements recueillis au cours d'une enquête (ainsi qu'il est précisé à l'alinéa 16(1)a)) relèveraient de l'alinéa 16(1)c). Cela priverait de sens le délai de vingt ans prévu à l'alinéa 16(1)a) puisque l'alinéa 16(1)c) ne prévoit aucun délai correspondant. Dans la mesure où ces renseignements risqueraient vraisemblablement de nuire à une enquête à venir, ils demeureraient protégés. De même, l'exception relative aux renseignements de tiers prévue à l'article 20 serait également inutile si les renseignements en question ont été obtenus au cours d'une enquête puisqu'ils seraient également protégés par l'alinéa 16(1)c).
L'interprétation que le juge de première instance donne de l'alinéa 16(1)c) était également incompatible avec les principes d'interprétation des lois, en particulier la règle de l'interprétation moderne. L'équivalent français de l'expression "conduct of lawful investigations" employée à l'alinéa 16(1)c ) appuie également le fait que cette disposition fait référence à une enquête déterminée qui est en cours. Lorsque le terme anglais "conduct" est employé dans d'autres dispositions de la Loi, c'est l'équivalent "conduite" qui est employé dans la version française, terme qui veut dire "direction" ou "management" en anglais. Mais à l'alinéa 16(1)c ), le législateur a employé l'expression "déroulement d'enquêtes licites" comme équivalent de l'expression anglaise "conduct of lawful investigations". En anglais, cette expression rend l'idée d'évolution, de progression ou d'avancement d'enquêtes licites. Le terme "déroulement" a une valeur temporelle que le mot "conduite" n'a pas. Il indique que l'alinéa 16(1)c ) a trait à l'avancement d'une enquête déterminée en cours plutôt qu'à l'avancement d'un processus général d'enquête. Par ailleurs, lorsque le législateur fait référence à l'avenir dans d'autres dispositions de la Loi, il s'exprime au futur. Si le législateur avait voulu que le préjudice envisagé puisse être causé à des enquêtes à venir, il l'aurait précisé en employant le futur. Il convient d'interpréter l'alinéa 16(1)c) de la manière suivante: le mot anglais "conduct" fait référence à quelque chose de précis concernant l'évolution ou la progression d'une enquête déterminée. Il ne fait pas référence au processus général d'enquête. L'emploi du mot enquêtes au pluriel veut simplement dire qu'un même événement peut faire l'objet de plus d'une enquête que la divulgation de renseignements risque de compromettre. En ce qui concerne les enquêtes à venir, il se peut que la divulgation de renseignements nuise à une enquête qui n'a pas encore été entreprise mais est sur le point de l'être. Pour être applicable dans le futur, l'exception doit être précise, limitée et connue. Elle ne saurait s'appliquer à tous les examens de la sécurité.
Il est possible de protéger des renseignements relatifs au passé qui auront des répercussions sur une enquête en cours. Il doit toutefois s'agir d'une enquête déterminée et limitée qui doit être en cours ou sur le point de commencer. Les exemples donnés aux sous-alinéas (i), (ii) et (iii) ne limitent pas la nature générale des termes employés à l'alinéa 16(1)c). Ils sont représentatifs des genres de renseignements ou de situations qui peuvent être protégés par l'alinéa 16(1)c). Interprété à la lumière de l'objet de la Loi, l'alinéa 16(1)c) est censé s'appliquer aux renseignements dont la divulgation aura une incidence sur des enquêtes déterminées qui sont en cours ou sur le point d'être ouvertes. Aucun des exemples qui sont donnés aux sous-alinéas (i), (ii) ou (iii) ne fait référence à un processus d'enquête général. Ces exemples mettent plutôt l'accent sur un aspect particulier d'une enquête donnée.
Si la divulgation de renseignements a un effet néfaste sur le consentement de particuliers à participer à ces examens, rien n'empêche le législateur de modifier la Loi sur l'aéronautique pour assurer la protection généralisée de la confidentialité, ou d'ajouter ces examens à la catégorie des exceptions générales prévue à l'article 24 de la Loi sur l'accès à l'information. Il est également loisible au ministre de protéger certains aspects du rapport au moyen d'autres exceptions prévues par la Loi.
lois et règlements
Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 2(1), 4(1) (mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144), 14, 15, 16(1)c),(4), 20(1)b),c), 21(1)a), b), 22, 24, 25.
Loi sur l'aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A-2, art. 4.2 (édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1).
Loi sur la protection des renseignements personnels, L.R.C. (1985), ch. P-21, art. 3.
jurisprudence
décisions appliquées:
Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du Commerce, [1984] 1 C.F. 939; (1984), 10 D.L.R. (4th) 417; 8 Admin. L.R. 305; 27 B.L.R. 84 (1re inst.); Commissaire à l'information (Canada) c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1986] 3 C.F. 63; (1986), 11 C.P.R. (3d) 81; 5 F.T.R. 287 (1re inst.); Communauté urbaine de Montréal (Société de transport) c. Canada (ministre de l'Environnement), [1987] 1 C.F. 610; (1986), 9 F.T.R. 152 (1re inst.); Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre), [1993] 1 C.F. 427; (1992), 12 Admin. L.R. (2d) 81; 49 C.P.R. (3d) 79; 57 F.T.R. 180 (1re inst.); Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et de logement), [1989] 1 C.F. 265; (1988), 52 D.L.R. (4th) 671; 32 Admin. L.R. 196; 21 C.P.R. (3d) 1; 86 N.R. 186 (C.A.); Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; (1997), 213 N.R. 161; Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1989] 1 C.F. 47; (1988), 53 D.L.R. (4th) 246; 32 Admin. L.R. 178; 26 C.P.R. (3d) 407; 87 N.R. 81 (C.A.).
décisions examinées:
Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé), [1993] 2 C.F. 391; (1993), 14 Admin. L.R. (2d) 246; 48 C.P.R. (3d) 348; 63 F.T.R. 1 (1re inst.); inf. par [1994] 2 C.F. 707; (1994), 113 D.L.R. (4th) 275; 25 Admin. L.R. (2d) 241; 54 C.P.R. (3d) 511; 167 N.R. 43 (C.A.); Noël c. Administration de pilotage des Grands Lacs Ltée, [1988] 2 C.F. 77; (1987), 45 D.L.R. (4th) 127; 20 F.T.R. 257 (1re inst.); Slavutych c. Baker et autre, [1976] 1 R.C.S. 254; (1976), 55 D.L.R. (3d) 224; [1975] 4 W.W.R. 620; 75 CLLC 14,263; 38 C.R. (N.S.) 306.
décisions citées:
Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé), [1994] 2 C.F. 707; (1994), 113 D.L.R. (4th) 275; 25 Admin. L.R. (2d) 241; 54 C.P.R. (3d) 511; 167 N.R. 43 (C.A.); Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721; (1985), 19 D.L.R. (4th) 1; [1985] 4 W.W.R. 385; 35 Man. R. (2d) 83; 59 N.R. 321; Schwartz c. Canada, [1996] 1 R.C.S. 254; (1996) 113 D.L.R. (4th) 289; 17 C.C.E.L. (2d) 141; 10 C.C.P.B. 213; [1996] 1 C.T.C. 303; 96 DTC 6103; 193 N.R. 241; Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 37 Admin. L.R. 245; 27 C.P.R. (3d) 180; 27 F.T.R. 194 (C.F. 1re inst.).
doctrine
Rankin, Murray "Case Comment: Maislin Indust. Ltd. v. Min. of Industry, Trade and Commerce" (1985), 8 Admin. L.R. 314.
Rapport de la Commission d'enquête sur la sécurité aérienne, vol. 1, Ottawa: Approvisionnements et Services Canada, 1981. (Commissaire: Charles L. Dubin).
Sullivan, Ruth. Driedger on the Construction of Statutes, 3rd ed. Toronto: Butterworths, 1994.
APPEL d'une décision de la Section de première instance (Rubin c. Canada (Ministre des Transports) (1995), 39 Admin. L.R. (2d) 301; 105 F.T.R. 81) ordonnant au ministre des Transports de communiquer uniquement les parties du Rapport sur l'examen de la sécurité à la suite d'un accident effectué en août 1991 sur les opérations de Nationair au Canada qui auraient pu être obtenues sans avoir recours à des sources confidentielles. Appel accueilli.
avocat:
Geoffrey S. Lester pour l'intimé.
comparution:
Ken Rubin en son nom personnel.
procureur:
Le sous-procureur général du Canada pour l'intimé.
l'appelant en son nom personnel:
Ken Rubin, Ottawa.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge McDonald, J.C.A.: Il s'agit de l'appel de la décision en date du 21 décembre 1995 [(1995), 39 Admin. L.R. (2d) 301] par laquelle la Section de première instance a ordonné au ministre des Transports de communiquer seulement les parties du Rapport sur l'examen de la sécurité, effectué en août 1991 relativement aux opérations de Nationair au Canada, à la suite d'un accident, qui auraient pu être obtenues par des voies réglementaires ou autrement, sans avoir recours à des sources confidentielles.
Les faits
C'est une demande présentée par l'appelant, M. Ken Rubin, en application de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, qui est à l'origine du litige. M. Rubin a présenté à Transports Canada une demande d'accès à l'information afin d'obtenir le Rapport sur l'examen de la sécurité effectué en août 1991 à la suite d'un accident de Nationair et des documents relatifs à la situation de Nationair en ce qui a trait au permis et à la sécurité. L'examen sur la sécurité à la suite d'un accident a été entrepris à la suite de l'écrasement d'un avion DC-8 de Nationair à Jeddah, en Arabie saoudite, le 11 juillet 1991. Cet accident a coûté la vie à 249 passagers nigérians et à 14 membres d'équipage canadiens. Il s'agissait de la pire catastrophe aérienne de l'histoire canadienne. L'examen a été entrepris à la demande du sous-ministre adjoint, Aviation, en vertu de l'article 4.2 de la Loi sur l'aéronautique [L.R.C. (1985), ch. A-2 (édicté par L.R.C. (1985) (1er suppl.), ch. 33, art. 1)]. Il a porté sur les composantes organisationnelles, opérationnelles, de maintenance et de gestion de l'exploitation de Nationair au Canada relativement à la planification, à la signature et au soutien de certaines ententes commerciales prises par cette société. Transports Canada a refusé de communiquer à M. Rubin le Rapport sur l'examen de la sécurité à la suite d'un accident au motif que ce document relevait de l'exception prévue à l'alinéa 20(1)b) de la Loi sur l'accès à l'information.
Le 14 février 1992, M. Rubin s'est plaint au Commissaire à l'information du refus de Transports Canada de communiquer le rapport demandé. Presque un an plus tard, soit le 13 janvier 1993, Transports Canada a invoqué d'autres motifs au soutien de son refus de communiquer ce document, soit les exceptions prévues aux alinéas 16(1)c) et 20(1)c) de la Loi. Le Commissaire à l'information a confirmé la décision du ministre des Transports de ne pas communiquer le rapport en vertu de l'alinéa 16(1)c) de la Loi. De l'avis du commissaire, cette disposition permettait au rapport tout entier d'échapper à la communication.
M. Rubin a envoyé au commissaire une lettre dans laquelle il exprimait ses craintes concernant la décision et a déposé, le 19 avril 1993, une demande de contrôle judiciaire de la décision du commissaire. Il a également déposé une autre demande, en date du 2 septembre 1993, dans laquelle il demandait à la Cour de procéder à un contrôle judiciaire à l'égard des documents restants exemptés et de la production incomplète des documents demandés. Le 14 novembre 1994, le ministre des Transports Canada a informé la Cour que les exceptions prévues aux alinéas 20(1)b) et c) ne seraient plus invoquées.
La décision de la juridiction inférieure
Ainsi qu'il vient d'être mentionné, le juge de première instance, par ordonnance en date du 21 décembre 1995, a ordonné au ministre des Transports de communiquer seulement les parties du rapport de 1991 qui auraient pu être obtenues par des voies réglementaires ou autrement, sans avoir recours à des sources confidentielles.
Dans ses motifs, le juge de première instance a conclu que l'examen était une enquête au sens du paragraphe 16(4) et relevait de l'exception prévue à l'alinéa 16(1)c). Il a également conclu que l'alinéa 16(1)c) ne se restreint pas à une enquête déterminée mais concerne les documents visés par le libellé général de cette disposition. Il a déclaré que l'alinéa 16(1)c) prévoit la situation où la divulgation de renseignements risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d'enquêtes licites à l'avenir. Ainsi, le préjudice causé n'a pas besoin de se restreindre à une enquête déterminée, mais peut également l'être au processus général d'enquête.
Dans son analyse du critère à respecter en vertu de l'alinéa 16(1)c), le juge de première instance a conclu que la communication du rapport risquerait vraisemblablement de nuire, à l'avenir, au déroulement d'examens de la sécurité à la suite d'un accident et que l'intérêt public qu'il y a à garder les examens confidentiels l'emporte sur le droit d'accès du public prévu au paragraphe 2(1) de la Loi. Le juge de première instance a également conclu que bien que le paragraphe 2(1) doive entrer en ligne de compte, il n'est pas obligatoire de prendre en considération l'intérêt public en tant qu'étape distincte de l'analyse menant à la décision de divulguer ou non un document.
Le juge de première instance a en outre conclu que le refus de l'intimé de communiquer certains renseignements en vertu des alinéas 21(1)a) et b) de la Loi était justifié puisque les renseignements refusés étaient visés par ces exceptions. De plus, il a statué que l'obligation de faire des prélèvements prévue à l'article 25 avait été respectée en l'espèce, et que la preuve était insuffisante pour appuyer la prétention relative à des documents manquants.
Pour ce qui est de la question du moment auquel le ministre des Transports a décidé d'invoquer l'alinéa 16(1)c) comme motif de refus, le juge de première instance a statué que le commissaire avait eu la possibilité d'examiner les motifs invoqués devant la Cour et, partant, que rien n'empêchait Transports Canada d'invoquer cette disposition.
Les questions en litige
Les parties précisent qu'il y a trois questions litigieuses en l'espèce:
1. Quelle est la portée de l'alinéa 16(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information?
2. A-t-on satisfait aux exigences en matière de preuve et aux conditions minimales nécessaires pour prouver la vraisemblance d'un préjudice en l'espèce?
3. Quel est le rôle du paragraphe 2(1) dans l'interprétation de l'alinéa 16(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information?
La question fondamentale en l'espèce est l'interprétation correcte de l'alinéa 16(1)c) et, en particulier, celle de savoir si le juge de première instance a commis une erreur de droit en statuant que l'alinéa 16(1)c) prévoit la situation où la divulgation de renseignements risquerait vraisemblablement de nuire au déroulement d'enquêtes licites à l'avenir, ou si le préjudice se restreint à celui qui est causé à une enquête en cours déterminée?
Les prétentions de l'appelant
Les prétentions de l'appelant sont fort longues et peuvent être résumées ainsi qu'il suit. L'essentiel de la thèse de l'appelant est que l'alinéa 16(1)c) ne vise que des enquêtes déterminées portant sur des problèmes qui se sont posés dans le passé et ne peut être invoqué une fois qu'une enquête est close. L'appelant soutient que la décision rendue par le juge Rothstein dans l'affaire Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé)1, à savoir que cette disposition se limite à des enquêtes déterminées, doit l'emporter sur l'interprétation du juge de première instance puisque l'alinéa 16(1)c) ne s'applique pas à des enquêtes en cours ou à venir. La Loi est fondée sur des documents et ne prévoit pas un processus général d'information. Une fois terminée, une enquête n'est visée que par l'article 25 et des exceptions très précises.
L'appelant soutient en outre que le terme enquêtes (pluriel) fait référence à plus d'une enquête déterminée. Il ne sous-entend pas un processus. Le mot déroulement fait référence à un moyen ou une méthode, et non à un processus.
Les prétentions de l'intimé
L'intimé soutient que l'alinéa 16(1)c) ne devrait pas se restreindre au déroulement d'une enquête licite déterminée ni à une activité concrète. L'intimé prétend que l'interprétation que le juge de première instance donne de l'alinéa 16(1)c) est la bonne puisque le terme enquêtes est employé au pluriel dans la partie introductive de cette disposition. L'emploi du pluriel met en évidence le fait que le préjudice peut être causé au processus d'enquête et non seulement à une enquête déterminée. L'intimé soutient en outre que, du point de vue de l'interprétation des lois, l'alinéa 16(1)c) doit être plus général que les sous-alinéas qu'il renferme. De plus, l'intimé prétend que les sous-alinéas (i) et (iii), dans lesquels le mot enquête est employé au singulier, ne devraient pas être déterminants et devraient plutôt être considérés comme des illustrations du principe énoncé à l'alinéa 16(1)c). Ils ne devraient pas être interprétés comme limitant l'alinéa 16(1)c).
Par ailleurs, l'intimé affirme que le terme déroulement devrait être considéré comme un processus et non comme une action parce que s'il est considéré comme une action, la divulgation de renseignements ne peut pas nuire au déroulement d'une enquête qui est close. Les sous-alinéas (i), (ii) et (iii) permettent également de conclure que le terme déroulement n'a pas forcément une connotation active mais peut être un processus. En dépit du fait qu'une enquête soit close, la divulgation de renseignements relatifs à l'existence ou à la nature d'une enquête déterminée, ou qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle pourrait nuire au processus d'enquête. L'exemple donné est celui de l'effet dissuasif produit sur des informateurs ou d'autres sources de renseignements. De fait, selon la thèse de l'intimé en l'espèce, le Rapport sur l'examen de la sécurité à la suite d'un accident ne peut pas être communiqué parce que la communication de ce document nuirait à la façon dont il effectuera des examens à l'avenir. Le juge de première instance a accepté ces prétentions.
Analyse
Le présent appel est important parce que la façon dont la Cour décide d'interpréter la portée de l'exception prévue à l'alinéa 16(1)c) aura manifestement des répercussions sur les renseignements que le gouvernement peut refuser de divulguer en vertu de cette disposition législative. De plus, le présent appel est important parce que la décision de la Cour peut avoir une incidence sur la façon dont d'autres exceptions prévues par la Loi sont interprétées. De fait, le présent appel soulève des questions qui vont bien au-delà de l'interprétation que donne la Cour de la portée de l'alinéa 16(1)c); il soulève des questions qui touchent à la signification et à l'interprétation de la Loi tout entière. En particulier, il soulève la question de l'importance du rôle que devrait jouer le paragraphe 2(1) de la Loi dans des décisions ultérieures de la Cour qui examinent et interprètent les exceptions au droit à la communication prévues par la Loi.
Comme cette disposition a été fort peu analysée et comme la question de l'interaction entre le paragraphe 2(1) et les dispositions portant exception de la Loi mérite qu'on lui accorde plus d'attention qu'elle n'en a reçu dans le passé, je ferai des remarques générales sur le rôle du paragraphe 2(1) dans l'interprétation du reste de la Loi. Mais auparavant j'exposerai les dispositions pertinentes de la Loi sur l'accès à l'information.
Les dispositions pertinentes
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux documents de l'administration fédérale en consacrant le principe du droit du public à leur communication, les exceptions indispensables à ce droit étant précises et limitées et les décisions quant à la communication étant susceptibles de recours indépendants du pouvoir exécutif.
. . .
4. (1) [mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144] Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande:
a) les citoyens canadiens;
b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration.
. . .
16. (1) Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication de documents:
. . .
c) contenant des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de nuire aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales ou au déroulement d'enquêtes licites, notamment:
(i) des renseignements relatifs à l'existence ou à la nature d'une enquête déterminée,
(ii) des renseignements qui permettraient de remonter à une source de renseignements confidentielle,
(iii) des renseignements obtenus ou préparés au cours d'une enquête;
. . .
(4) Pour l'application des alinéas (1)b) et c), "enquête" s'entend de celle qui:
a) se rapporte à l'application d'une loi fédérale;
b) est autorisée sous le régime d'une loi fédérale;
c) fait partie d'une catégorie d'enquêtes précisée dans les règlements.
Le rôle de la disposition de déclaration d'objet dans l'interprétation des dispositions portant exception de la Loi
Ainsi qu'il vient d'être mentionné, le législateur a jugé bon d'inclure dans la Loi une disposition qui en expose l'objet. À mon avis, ce fait est important et mérite qu'on s'y attarde. Comme M. Murray Rankin le souligne, [traduction] "même les préambules de recommandation sont de plus en plus rares; il est donc révélateur qu'une disposition de déclaration d'objet de ce genre figure dans le corps de la loi même"2. Tant cette Cour que la Section de première instance ont fait des commentaires sur l'importance du paragraphe 2(1) de la Loi. De fait, il faut commencer l'analyse de cette disposition par la décision rendue par le juge en chef adjoint Jerome dans l'affaire Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du Commerce3. Dans cette affaire, le juge en chef adjoint Jerome a fait des commentaires sur les principes qui sous-tendent la Loi. Il a déclaré:
Toutes les parties admettent que le fardeau de la preuve incombe à la requérante Maislin. Il faut cependant souligner que, puisque le principe de base de ces lois est de codifier le droit du public à l'accès aux documents du gouvernement, deux conséquences en découlent: d'abord, les tribunaux ne doivent pas neutraliser ce droit sauf pour les motifs les plus évidents, de sorte qu'en cas de doute, il faut permettre la communication; deuxièmement, le fardeau de convaincre la cour doit incomber à la partie qui s'oppose à la communication, qu'il s'agisse, comme en l'espèce, d'une société privée ou d'un citoyen ou, dans d'autres cas, du gouvernement. Il convient de citer le paragraphe 2(1)4.
Il a répété qu'il faut tenir compte du paragraphe 2(1) de la Loi dans l'affaire Commissaire à l'information (Canada) c. Canada (ministre de l'Emploi et de l'Immigration)5, dans laquelle il a déclaré: "Je le répète, la Loi sur l'accès à l'information vise à codifier le droit d'accès aux renseignements détenus par le gouvernement. Il ne s'agit pas de codifier le droit du gouvernement de refuser cet accès. L'accès devrait être la règle, et les exemptions qui constituent l'exception doivent être expressément prévues par la Loi."
Dans l'affaire Communauté urbaine de Montréal (Société de transport) c. Canada (ministre de l'Environnement)6, le juge Dubé a écrit que "[l]'existence d'une telle clause mérite d'être particulièrement soulignée puisqu'elle est plutôt rare et donc significative". Dans l'affaire Canada (Commissaire à l'information) c. Canada (Premier ministre)7 , le juge Rothstein a également déclaré que "[p]uisque le législateur a expressément énoncé l'objet du texte ainsi que les principes à appliquer pour son interprétation, cet objet et ces principes doivent constituer le fondement sur lequel on doit interpréter les dispositions de fond de la Loi"8.
La Cour a également eu l'occasion de commenter l'importance du paragraphe 2(1) de la Loi. Dans l'affaire Rubin c. Canada (Société canadienne d'hypothèques et de logement)9, le juge d'appel Heald (aux motifs duquel ont souscrit les juges d'appel Urie et Stone) a analysé l'exception prévue au sous-alinéa 21(1)b) de la Loi et a déclaré dans ses motifs de jugement:
. . . il incombe au responsable d'une institution (ou à son délégué) de tenir compte de la politique et de l'objet de la Loi sur l'accès à l'information dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire qu'il tient du législateur en vertu du paragraphe 21(1). Lorsqu'on se rappelle que le paragraphe 4(1) de la Loi confère aux citoyens canadiens et aux résidents permanents un droit général d'accès et que les exemptions à cette règle doivent être précises et limitées, le législateur a, à mon avis, clairement voulu que les exemptions fassent l'objet d'une interprétation stricte.
Un peu plus loin dans ses motifs, le juge d'appel Heald a déclaré que "[l]a communication est la règle générale et l'exemption, l'exception, et c'est à ceux qui réclament l'exemption de prouver leur droit à cet égard"10.
Dans l'affaire Rubin c. Canada (Greffier du Conseil privé)11, la Cour a également confirmé l'importance du paragraphe 2(1) de la Loi. La Cour suprême du Canada a aussi mis en lumière l'importance de l'objet fondamental de la Loi pour interpréter ses dispositions. Dans l'arrêt Dagg c. Canada (Ministre des Finances)12, le juge La Forest a fait les remarques suivantes13:
Les droits aux renseignements détenus par l'État visent à améliorer les rouages du gouvernement, de manière à le rendre plus efficace, plus réceptif et plus responsable. En conséquence, bien que la Loi sur l'accès à l'information reconnaisse un droit d'accès général aux "documents des institutions fédérales" (par. 4(1)), il importe de tenir compte de l'objectif général de cette loi pour déterminer s'il y a lieu de reconnaître une exception à ce droit général.
Selon moi, donc, toutes les exceptions doivent être interprétées à la lumière de cette disposition. C'est-à-dire que toutes les exceptions au droit d'accès doivent être précises et limitées. Cela signifie que lorsque deux interprétations sont possibles, la Cour doit, vu l'intention déclarée du législateur, choisir celle qui porte le moins atteinte au droit d'accès du public. C'est seulement de cette façon que la réalisation de l'objet de la Loi est possible. Il s'ensuit qu'une interprétation (d'une exception) qui permet au gouvernement de cacher des renseignements au public affaiblit l'objet déclaré de la Loi.
Il importe de souligner que cela ne signifie pas que la Cour doit remanier les exceptions prévues par la Loi afin de créer des exceptions plus limitées. Un tribunal doit toujours travailler avec le libellé qui lui a été soumis. Si le sens est manifeste, il n'appartient pas à la Cour ou à un autre tribunal de le modifier. Toutefois, si une disposition renferme une ambiguïté, c'est-à-dire qu'elle peut être interprétée de deux façons (comme l'alinéa 16(1)c) en l'espèce), alors la Cour doit, vu la présence de l'article 2, choisir l'interprétation qui porte le moins atteinte au droit du public à l'accès à des documents qui est prévu à l'article 4 de la Loi.
La portée exacte de l'alinéa 16(1)c)
J'ai lu les motifs du juge de première instance et, à mon humble avis, il me semble impossible de souscrire à sa décision. À mon avis, c'est quand il a omis d'examiner l'objet déclaré de la Loi tel qu'il est exposé au paragraphe 2(1) pour définir la portée de l'alinéa 16(1)c) que le juge de première instance s'est trompé dans son interprétation de cette disposition. À vrai dire, confirmer sa décision en appel reviendrait à soustraire à l'examen du public la plupart des enquêtes, passées, présentes et à venir, qui ne sont pas de nature réglementaire au motif nébuleux que la divulgation des renseignements recueillis pourrait avoir un effet dissuasif sur de futures enquêtes. Comme l'objet de la Loi est d'élargir l'accès du public aux documents de l'administration fédérale, cela ne saurait être l'intention du législateur. Je suis en effet d'avis que si le législateur avait voulu créer une exception générale au point de soustraire à l'examen du public tous les futurs rapports sur l'examen de la sécurité à la suite d'un accident, il l'aurait fait en procédant de la même façon qu'à l'article 24 de la Loi14.
Il existe une deuxième raison de statuer que le juge de première instance a commis une erreur: l'interprétation large qu'il donne de l'alinéa 16(1)c) rend superflues, dans les faits, d'autres dispositions de la Loi. À titre d'exemple, l'alinéa 16(1)a) pourrait bien être inutile puisque tout ce qui est mentionné dans cette disposition pourrait maintenant être protégé par l'alinéa 16(1)c)15. Interpréter l'alinéa 16(1)c) comme un processus reviendrait à assujettir à cette disposition tout ce qui est fait au cours d'une enquête. Cela veut dire que les renseignements recueillis au cours d'une enquête (ainsi qu'il est précisé à l'alinéa 16(1)a)) relèveraient de l'alinéa 16(1)c). Cela prive de sens le délai de vingt ans prévu à l'alinéa 16(1)a) puisque l'alinéa 16(1)c) ne prévoit aucun délai correspondant. Dans la mesure où ces renseignements risqueraient vraisemblablement de nuire à une enquête à venir, ils demeureraient protégés.
De même, l'exception relative aux renseignements de tiers prévue à l'article 20 serait également inutile si les renseignements en question ont été obtenus au cours d'une enquête puisqu'ils seraient également protégés par l'alinéa 16(1)c)16. En fait, l'intimé cherche à élargir la portée de l'article 20 au moyen de l'alinéa 16(1)c) ainsi qu'à contourner le critère relatif à la confidentialité, étant donné que le principal moyen qu'il invoque est que les renseignements qu'il a obtenus au cours de l'examen de la sécurité à la suite d'un accident ne devraient pas être divulgués en raison de leur caractère confidentiel. La divulgation de ces renseignements peut nuire à de futures enquêtes parce que les gens ne seront pas aussi communicatifs ou ne participeront pas à de futurs examens de la sécurité à la suite d'un accident.
Il n'est pas étonnant que l'intimé tente maintenant d'invoquer l'alinéa 16(1)c) compte tenu du critère auquel il faut satisfaire en matière de confidentialité. Dans l'affaire Noël c. Administration de pilotage des Grands Lacs Ltée17, le juge Dubé a déclaré que le critère qui s'applique pour tenir un document confidentiel est celui qu'a adopté la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Slavutych c. Baker et al.18.
[traduction] "(1) les communications doivent avoir été transmises confidentiellement avec l'assurance qu'elles ne seraient pas divulguées.
(2) le caractère confidentiel doit être un élément essentiel au maintien complet et satisfaisant des relations entre les parties.
(3) les relations doivent être de la nature de celles qui, selon l'opinion de la collectivité, doivent être entretenues assidûment.
(4) le préjudice permanent que subiraient les relations par la divulgation des communications doit être plus considérable que l'avantage à retirer d'une juste décision"19.
Comme il s'agit d'un critère exigeant à respecter, l'alinéa 16(1)c) devient une exception de remplacement attrayante.
Il existe une troisième raison de rejeter l'interprétation que le juge de première instance donne de l'alinéa 16(1)c): cette interprétation est incompatible avec les principes d'interprétation des lois, en particulier la règle de l'interprétation moderne. Cette règle confirme la démarche que j'ai proposée au début des présents motifs, à savoir que si une disposition peut faire l'objet de plus d'une interprétation plausible, celle qui est la plus compatible avec l'objet de la Loi (celle qui veut, en l'espèce, que les exceptions soient précises et limitées) devrait être retenue. Ainsi qu'il est dit dans Driedger on the Construction of Statutes20:
[traduction] Il n'existe qu'une seule règle d'interprétation moderne: les tribunaux sont tenus d'interpréter un texte législatif dans son contexte global, en tenant compte de l'objet du texte en question, des conséquences des interprétations proposées, des présomptions et des règles spéciales d'interprétation, ainsi que des sources acceptables d'aide extérieure. Autrement dit, les tribunaux doivent tenir compte de tous les indices pertinents et acceptables du sens d'un texte législatif. Cela fait, ils doivent ensuite adopter l'interprétation qui est appropriée . L'interprétation appropriée est celle qui peut être justifiée en raison a) de sa plausibilité, c'est-à-dire sa conformité avec le texte législatif; b) de son efficacité, dans le sens où elle favorise la réalisation de l'objet du texte législatif; et c) de son acceptabilité, dans le sens où le résultat est raisonnable et juste.
La Cour a adopté cet énoncé comme la méthode d'interprétation des lois qu'il convient d'adopter pour interpréter le paragraphe 2(1) de la Loi sur l'accès à l'information. Le juge d'appel MacGuigan a déclaré dans l'arrêt Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture)21:
La méthode d'interprétation des lois qui consiste à examiner les termes dans leur contexte global et que cette Cour a suivie dans l'affaire Lor-Wes Contracting Ltd. c. La Reine . . . exige que nous examinions le texte de ces alinéas dans leur contexte global, c'est-à-dire en tenant compte en l'espèce particulièrement de l'objet énoncé à l'article 2 de la Loi. Le paragraphe 2(1) énonce clairement que la Loi devrait être interprétée en tenant compte du principe que les documents de l'administration fédérale devraient être mis à la disposition du public et que les exceptions au droit d'accès du public devraient être "précises et limitées". Avec un tel mandat, j'estime qu'on doit interpréter les exceptions au droit d'accès figurant aux alinéas c ) et d) comme exigeant un risque vraisemblable de préjudice probable.
L'équivalent français de l'expression "conduct of lawful investigations" employée à l'alinéa 16(1)c ) me conforte également dans mon opinion que cette disposition fait référence à une enquête déterminée qui est en cours. Comme la jurisprudence canadienne l'a toujours affirmé, les deux versions d'une loi bilingue font également foi et ont la même authenticité pour ce qui est d'interpréter le sens d'une disposition donnée22. Lorsque le terme anglais "conduct" est employé dans d'autres dispositions de la Loi, comme les articles 14 et 15, c'est l'équivalent "conduite" qui est employé dans la version française, terme qui veut dire "direction" ou "management" en anglais. Cependant, au lieu d'employer le terme français "conduite" à l'alinéa 16(1)c ), le législateur a plutôt décidé d'employer l'expression "déroulement d'enquêtes licites" comme équivalent de l'expression anglaise "conduct of lawful investigations". En anglais, cette expression rend l'idée d'évolution, de progression ou d'avancement d'enquêtes licites. À mon avis, le terme "déroulement" a une valeur temporelle que le mot "conduite" n'a pas. Il indique que l'alinéa 16(1)c ) a trait à l'avancement d'une enquête déterminée en cours plutôt qu'à l'avancement d'un processus général d'enquête.
Par ailleurs, lorsque le législateur fait référence à l'avenir dans d'autres dispositions de la Loi, il s'exprime au futur. Ainsi, dans la version anglaise des alinéas 14b) et 15(1)g) et de l'article 22, le législateur emploie les mots "to be"23. Il s'ensuit que si le législateur avait voulu que l'alinéa 16(1)c) fasse référence à l'avenir, c'est-à-dire que le préjudice envisagé puisse être causé à des enquêtes à venir, il l'aurait précisé en employant le futur.
Je suis donc d'avis qu'il convient d'interpréter l'alinéa 16(1)c) de la manière suivante: le mot anglais "conduct" fait référence à quelque chose de précis concernant l'évolution ou la progression d'une enquête déterminée. Il ne fait pas référence au processus général d'enquête. L'emploi du mot enquêtes au pluriel veut simplement dire qu'un même événement peut faire l'objet de plus d'une enquête que la divulgation de renseignements risque de compromettre. En ce qui concerne les enquêtes à venir, il se peut que la divulgation de renseignements nuise à une enquête qui n'a pas encore été entreprise mais est sur le point de l'être. Mentionnons à titre d'exemple le cas d'une enquête criminelle qui devait également être entreprise à la suite d'un accident, mais qui n'avait pas encore été officiellement ouverte. L'exception ne saurait toutefois viser de futures enquêtes en général, comme tous les futurs examens de la sécurité à la suite d'un accident. Pour être applicable dans le futur, l'exception doit être précise, limitée et connue. Elle ne saurait s'appliquer à tous les examens de la sécurité. Elle peut toutefois avoir des répercussions sur une enquête déterminée effectuée dans le cadre d'un examen de la sécurité, mais pour qu'il puisse en être ainsi, l'enquête doit avoir été ouverte ou être sur le point de commencer. Par conséquent, on ne peut refuser de divulguer des renseignements par application de l'alinéa 16(1)c ) au motif que cette divulgation aurait un effet dissuasif sur des enquêtes à venir.
Cela dit, je suis en outre d'avis que l'appelant a tort de prétendre que cette disposition ne protège aucun renseignement relatif au passé. Selon moi, il est tout à fait possible, et conforme à cette disposition, de protéger des renseignements relatifs au passé qui auront des répercussions sur une enquête en cours. Il convient toutefois de rappeler qu'il doit s'agir d'une enquête déterminée et limitée qui doit être en cours ou sur le point de commencer. J'aimerais également signaler que je suis d'accord avec l'intimé lorsqu'il déclare que les exemples donnés aux sous-alinéas (i), (ii) et (iii) ne limitent pas la nature générale des termes employés à l'alinéa 16(1)c). Toutefois, ils sont représentatifs des genres de renseignements ou de situations qui peuvent être protégés par l'alinéa 16(1)c). Je tiens également à faire remarquer que ce point de vue bénéficie de solides appuis dans la jurisprudence, principalement dans les arrêts Dagg c. Canada (Ministre des Finances) et Schwartz c. Canada24. Dans l'arrêt Dagg, la Cour suprême du Canada a examiné la portée de l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements personnels [L.R.C. (1985), ch. P-21], dont les mots introductifs ressemblent à ceux de l'alinéa 16(1)c) de la Loi sur l'accès à l'information. La Cour suprême a affirmé (à la page 436) que l'emploi du mot "notamment" montre que:
. . . la liste des exemples particuliers qui suit la définition générale n'a pas pour effet d'en limiter la portée. Comme l'a récemment jugé notre Cour, cette phraséologie indique que la disposition liminaire générale doit servir de principale source d'interprétation. L'énumération subséquente ne fait que donner des exemples du genre de sujets visés par la définition générale.
Ce principe d'interprétation ne modifie toutefois pas mon opinion que l'alinéa 16(1)c), interprété à la lumière de l'objet de la Loi, est censé s'appliquer aux renseignements dont la divulgation aura une incidence sur des enquêtes déterminées qui sont en cours ou sur le point d'être ouvertes. À cet égard, il convient de souligner qu'aucun des exemples qui sont donnés aux sous-alinéas (i), (ii) ou (iii) ne fait référence à un processus d'enquête général. Ces exemples mettent plutôt l'accent sur un aspect particulier d'une enquête donnée. Je conviens également avec l'intimé et le juge de première instance que l'examen de la sécurité à la suite d'un accident est une enquête au sens du paragraphe 16(4) de la Loi.
Pour me prononcer comme je le fais sur l'interprétation correcte de l'alinéa 16(1)c), je tiens compte du rôle important que jouent les rapports sur l'examen de la sécurité dans le contexte global de la protection de la sécurité du public dans l'industrie aéronautique. Mais si, comme l'intimé l'indique, la divulgation de renseignements a un effet néfaste sur le consentement de particuliers à participer à ces examens, alors rien n'empêche le législateur de modifier la Loi sur l'aéronautique pour assurer la protection généralisée de la confidentialité, ou d'ajouter ces examens à la catégorie des exceptions générales prévue à l'article 24 de la Loi sur l'accès à l'information. Il est également loisible au ministre de protéger certains aspects du rapport au moyen d'autres exceptions prévues par la Loi. De fait, l'intimé a décidé de ne plus invoquer l'exception relative à la confidentialité prévue à l'article 20. Je ne ferai pas de commentaires là-dessus, sauf pour dire que l'intimé peut opter pour cette solution lors d'enquêtes à venir.
Je reconnais que les examens de la sécurité à la suite d'un accident jouent un rôle important dans la protection de la sécurité générale de l'industrie aéronautique, mais il me paraît également important de ne pas sous-estimer les raisons d'intérêt public qui justifient la divulgation de renseignements et les répercussions positives qu'une divulgation peut avoir sur la réglementation de l'industrie aéronautique. Il convient de rappeler qu'en adoptant la Loi sur l'accès à l'information, le législateur a précisé le rôle important que joue l'accès du public aux renseignements détenus par l'État dans un régime démocratique. En effet, comme le juge La Forest l'a récemment affirmé dans l'arrêt Dagg, "[l]a loi en matière d'accès à l'information a . . . pour objet général de favoriser la démocratie, ce qu'elle fait de deux manières connexes. Elle aide à garantir, en premier lieu, que les citoyens possèdent l'information nécessaire pour participer utilement au processus démocratique, et, en second lieu, que les politiciens et bureaucrates demeurent comptables envers l'ensemble de la population"25. (Bien que le juge La Forest ait prononcé des motifs dissidents, les juges majoritaires de la Cour suprême ont expressément souscrit à cette façon d'interpréter la Loi.) Quant à la crainte d'un éventuel effet dissuasif, je trouve du réconfort dans les remarques faites par le juge Dubin. Bien qu'il l'ait fait dans un contexte différent (déclarations de témoins relatées dans des rapports d'accident et question de savoir si ces déclarations devraient être tenues pour confidentielles), le juge Dubin a examiné l'argument relatif à l'"effet dissuasif" dans son Rapport de la Commission d'enquête sur la sécurité aérienne . Selon moi, les remarques qu'il a faites sur ce point sont pertinentes et méritent d'être mises en évidence dans les présents motifs. Voici ce que le juge Dubin a déclaré dans son rapport:
La raison principale présentée jusqu'à présent par ceux qui avancent que toute déclaration obtenue par les enquêteurs au cours de leur enquête devrait être tenue pour confidentielle repose sur le fait que les témoins refuseraient de fournir des renseignements aux enquêteurs d'accident si leurs déclarations devenaient admissibles au cours de procédures judiciaires. Les opinions à ce sujet sont partagées; ceux qui adhèrent à cette proposition prétendent que c'est ce qui va arriver, alors que d'autres opinions affirment que cela ne se produira pas. Le National Transportation Safety Board des États-Unis n'a jusqu'à présent pas constaté que ses sources d'information aient diminué parce que les déclarations des témoins ne jouissent pas d'un caractère confidentiel. Réciproquement, il existe le danger que les témoins qui reçoivent l'assurance que leurs déclarations ne seront pas mises en doute ni révélées au public, puissent prendre certaines libertés en relatant les faits; une telle situation pourrait diminuer la confiance du public dans la crédibilité des rapports d'accident.
. . .
À notre sens, aucun argument avancé jusqu'à présent ne justifie que les déclarations des témoins devraient en toute circonstance être considérées comme confidentielles26.
Je suis donc d'avis que, pour respecter l'objet de la Loi et ne pas affaiblir ce texte législatif, il faut que l'interprétation de l'alinéa 16(1)c) recommandée dans les présents motifs l'emporte. Il en est ainsi parce que mon interprétation prévoit une exception plus précise et limitée, qui respecte l'objet de la Loi plus que ne le fait l'exception générale acceptée par le juge de première instance.
Je suis donc d'avis d'accueillir l'appel au motif que le juge de première instance a commis une erreur de droit qui justifie l'intervention de la Cour lorsqu'il a conclu que l'alinéa 16(1)c) envisage un processus plutôt qu'une enquête particulière et peut avoir un effet sur des enquêtes passées, présentes et à venir.
Vu les motifs que j'ai prononcés sur l'interprétation de l'alinéa 16(1)c), il me paraît inutile d'examiner la deuxième question, soit les exigences en matière de preuve et les conditions minimales nécessaires pour prouver l'existence d'un risque vraisemblable de préjudice probable en vertu de l'alinéa 16(1)c).
En ce qui concerne la troisième question, soit celle de savoir s'il faut prendre en considération l'intérêt public en tant qu'étape indépendante en vertu du critère du risque vraisemblable de préjudice probable, les remarques que j'ai faites au début des présents motifs sur l'importance de respecter l'objet de la Loi exposé au paragraphe 2(1) éclairent ce point. Il est donc inutile de faire des commentaires sur la question de savoir s'il s'agit d'une étape indépendante dans le cadre du processus visant à déterminer s'il existe un risque vraisemblable de préjudice probable. Je me contenterai de dire que j'approuve de manière générale la méthode adoptée par le juge de première instance.
Je suis d'avis d'accueillir l'appel avec dépens, d'annuler la décision de la Section de première instance et d'ordonner à Transports Canada de fournir à l'appelant, dans son intégralité, le Rapport sur l'examen de la sécurité effectué en août 1991 à la suite d'un accident de Nationair.
Le juge Stone, J.C.A.: Je souscris à ces motifs.
Le juge Linden, J.C.A.: Je souscris à ces motifs.
1 [1993] 2 C.F. 391 (1re inst.) inf. pour d'autres motifs par [1994] 2 C.F. 707 (C.A.), sur un point différent. Le juge Rothstein a déclaré aux p. 404 et 405: "Je n'interprète pas l'alinéa 16(1)c ) comme une disposition procédurale qui justifie la confidentialité à l'égard du processus d'enquête du Commissaire à l'information. Interpréter l'alinéa 16(1)c) comme une exception procédurale qui engloberait tous les cas et qui justifierait la confidentialité dans tous les cas où la communication d'observations est demandée rendrait à toutes fins utiles la plupart des dispositions de l'article 35 superflues."
2 Murray Rankin, "Case Comment: Maislin Indust. Ltd. v. Min. of Industry, Trade and Commerce" (1985), 8 Admin. L.R. 314, à la p. 317.
3 [1984] 1 C.F. 939 (1re inst.).
4 Id., aux p. 942 et 943.
5 [1986] 3 C.F. 63 (1re inst.), à la p. 69.
6 [1987] 1 C.F. 610 (1re inst.), à la p. 613.
7 [1993] 1 C.F. 427 (1re inst.).
8 Id., à la p. 441.
9 [1989] 1 C.F. 265 (C.A.), à la p. 274.
10 Id., à la p. 276.
11 [1994] 2 C.F. 707 (C.A.), aux p. 711 et 712.
12 [1997] 2 R.C.S. 403.
13 Id., aux p. 433 et 434.
14 L'art. 24(1) dispose que "[l]e responsable d'une institution fédérale est tenu de refuser la communication de documents contenant des renseignements dont la communication est restreinte en vertu d'une disposition figurant à l'annexe II." L'annexe II énumère les lois et les dispositions auxquelles la Loi sur l'accès à l'information ne s'applique pas.
15 L'art. 16(1) dispose:
16. (1) "Le responsable d'une institution fédérale peur refuser la communication de documents:
a) datés de moins de vingt ans lors de la demande et contenant des renseignements obtenus ou préparés par une institution fédérale, ou par une subdivision d'une institution, qui constitue un organisme d'enquête déterminé par règlement, au cours d'enquêtes licites ayant trait:
(i) à la détection, la prévention et la répression du crime,
(ii) aux activités destinées à faire respecter les lois fédérales ou provinciales,
(iii) aux activités soupçonnées de constituer des menaces envers la sécurité du Canada au sens de la Loi sur le Service canadien du renseignement de sécurité.
Comme cette disposition porte clairement sur ce qu'on peut appeler des "enquêtes de nature confidentielle", il serait illogique d'assujettir cette exception à un délai de vingt ans et d'exempter de l'application d'un tel délai l'art. 16(1)c ), qui porte sur des enquêtes de nature moins confidentielle. Par conséquent, le législateur ne saurait avoir voulu que l'art. 16(1)c) soit interprété comme un processus orienté vers l'avenir.
16 L'art. 20(1) dispose:
20. (1) "Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant:
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
17 [1988] 2 C.F. 77 (1re inst.), à la p. 86.
18 [1976] 1 R.C.S. 254, à la p. 260.
19 Ce critère a également été appliqué par le juge MacKay dans l'affaire Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 37 Admin. L.R. 245 (C.F. 1re inst.), à la p. 270.
20 3e éd. par Ruth Sullivan (Toronto: Butterworths, 1994), à la p. 131.
21 [1989] 1 C.F. 47 (C.A.), à la p. 60.
22 Voir par exemple Renvoi relatif aux droits linguistiques au Manitoba, [1985] 1 R.C.S. 721.
23 L'art. 14 prévoit l'exception relative aux affaires fédéro-provinciales. L'alinéa b) dispose: "on strategy or tactics adopted or to be adopted by the Government of Canada relating to the conduct of federal-provincial affairs."
L'art. 15 prévoit l'exception relative aux affaires internationales et à la défense. L'alinéa 15(1)g) dispose: "on the positions adopted or to be adopted by the Government of Canada, governments of foreign states or international organizations of states for the purpose of present or future international negotiations."
Enfin, l'art. 22, qui figure sous la rubrique "Activités du gouvernement", dispose: "The head of a government institution may refuse to disclose any record requested under this Act that contains information relating to testing or auditing procedures or techniques or details of specific tests to be given or audits to be conducted if the disclosure would prejudice the use or results of particular tests or audits." [Sans soulignements dans l'original.]
24 [1996] 1 R.C.S. 254, à la p. 290.
25 Précité, aux p. 432 et 433.
26 Rapport de la Commission d'enquête sur la sécurité aérienne, vol. 1, Ottawa: Approvisionnements et Services Canada, 1981 (Commissaire: Charles L. Dubin), aux p. 267 et 268.