Jugements

T-912-98

Desjardins, Ducharme, Stein, Monast, société d'avocats en nom collectif (demanderesse)

c.

Ministère des Finances du Canada (défendeur)

Répertorié: Desjardins, Ducharme, Stein, Monastc. Canada (Ministère des Finances)(1^re inst.)

Section de première instance, juge Nadon"Ottawa, 16 novembre; Montréal, 20 novembre 1998.

Accès à l'information — La demanderesse a contesté la décision permettant la divulgation d'attestations de conformité de comptes d'honoraires de l'amicus curiae désigné par la C.S.C. aux fins de l'audition du Renvoi relatif à la sécession du Québec — Demande de renseignements faite par un intervenant en vertu de la Loi sur l'accès à l'information — La relation entre l'amicus curiae et la C.S.C. n'est pas une relation client-avocat au sens de l'art. 23 de la Loi — Seul le détail des actes professionnels de l'amicus curiae est considéré de nature confidentielle et ne doit pas être divulgué — Les certificats d'attestation sont des documents qui relèvent d'une institution fédérale (ministère des Finances) — La simple possession matérielle des documents par le défendeur est suffisante, aux termes de l'art. 4(1) de la Loi, pour l'obliger à divulguer les renseignements demandés — Le paiement des honoraires de l'amicus curiae était du ressort du défendeur et non de celui de la C.S.C. — Lorsque la Cour est saisie d'un recours en révision, son rôle consiste à examiner l'affaire de nouveau — L'institution fédérale peut participer pleinement aux débats relatifs à la divulgation ou à la non-divulgation de l'information demandée en vertu des art. 44 et 48 de la Loi.

Avocats — Un avocat du Québec a été désigné amicus curiae par la C.S.C. en vertu de l'art. 53(7) de la Loi sur la Cour suprême pour aider la Cour à répondre aux questions qui lui ont été soumises dans l'affaire du Renvoi — Pour fins de confidentialité, il devait soumettre à un tiers ses comptes d'honoraires et de déboursés pour analyse et certification — Le coordonnateur de l'accès à l'information du défendeur a permis la divulgation d'attestations de conformité des comptes d'honoraires de l'amicus curiae — La relation entre l'amicus curiae et la C.S.C. n'est pas une relation client-avocat — Seul le détail des actes professionnels de l'amicus curiae est considéré comme étant protégé par le secret professionnel.

lois et règlements

Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, art. 4(1) (mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann. VII, item 1), 20, 23, 44 (mod. par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 1, art. 45; ann. III, item 1), 48.

Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26, art. 53(7).

jurisprudence

décisions appliquées:

Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110; (1995), 30 Admin. L.R. (2d) 242; 60 C.P.R. (3d) 441; 179 N.R. 350 (C.A.); Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur), [1989] 2 C.F. 480; (1989), 23 C.P.R. (3d) 297; 24 F.T.R. 62 (1^re inst.); Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 C.P.R. (3d) 180; 27 F.T.R. 194 (C.F. 1^re inst.).

décision citée:

Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] A.C.S. n^o 61 (QL).

DEMANDE de contrôle judiciaire de la décision du défendeur d'autoriser la divulgation d'attestations de conformité des comptes d'honoraires de l'amicus curiae désigné par la Cour suprême du Canada aux fins de l'audition du Renvoi relatif à la sécession du Québec. REQUÊTE en irrecevabilité du mémoire des faits et du droit du défendeur. Demande rejetée; requête rejetée.

ont comparu:

Marcel Morin et Martin Bédard pour la demanderesse.

René LeBlanc pour le défendeur.

Richard G. Dearden et Scott Little pour l'intervenant.

avocats inscrits au dossier:

Morin, Lemieux & Associés, Montmagny (Québec), pour la demanderesse.

Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.

Gowling, Strathy & Henderson, Ottawa, pour l'intervenant.

Voici les motifs de l'ordonnance rendus en français par

Le juge Nadon: La demanderesse conteste la décision de Donald Forgues, coordonnateur de l'accès à l'information pour le défendeur le ministère des Finances du Canada, rendue le 8 avril 1998.

Par sa décision, le coordonnateur permettait la divulgation, suite à une demande de renseignements faite par l'intervenant Bindman aux termes de la Loi sur l'accès à l'information, L.R.C. (1985), ch. A-1, de documents déposés auprès du défendeur par la demanderesse, notamment des attestations de conformité de comptes d'honoraires de M^e André Joli-Coeur, l'amicus curiae désigné par la Cour suprême du Canada (la Cour suprême) aux fins de l'audition du Renvoi relatif à la sécession du Québec [[1998] A.C.S. n^o 61 (QL)] (le Renvoi).

Les motifs de la contestation, tels qu'ils sont énoncés dans la demande de révision de la demanderesse, sont les suivants:

3. Les motifs invoqués au soutien du refus de divulguer les documents, indiqués à la lettre du 20 mars 1998, sont les suivants:

" les documents auxquels on demande accès sont des documents relatifs à une affaire relevant exclusivement de la Loi sur la Cour suprême et en conséquence de la Cour Suprême du Canada;

" les documents portent sur un mandat spécifique d'amicus curiae confié par la Cour suprême du Canada à M^e André Joli-Coeur, le 14 juillet 1997, conformément à l'article 253(7) [sic] de la Loi sur la Cour suprême;

" aux termes de cet article, le ministère des Finances n'est qu'un mandataire de la Cour suprême aux fins du paiement des honoraires de M^e André Joli-Coeur;

" notre cabinet n'a agi que comme avocat de M^e André Joli-Coeur pour la vérification des comptes transmis dans le cadre de son mandat d'amicus curiae;

" M^e André Joli-Coeur n'a pour le mandat d'amicus curiae aucune relation professionnelle avec un autre organisme autre que la Cour suprême du Canada;

" la Cour suprême du Canada n'est pas une institution fédérale apparaissant à l'annexe I de la Loi sur l'accès à l'information et les documents qui relèvent uniquement de la Cour suprême du Canada ne sont pas visés à l'article 4(1) de la loi;

" l'accès doit être refusé à ces documents;

Les faits pertinents sont les suivants. M^e André Joli-Coeur, avocat de la ville de Québec, a été désigné, aux termes du paragraphe 53(7) de la Loi sur la Cour suprême, L.R.C. (1985), ch. S-26 (la Loi), amicus curiae dans l'affaire du Renvoi. Le paragraphe 53(7) se lit comme suit:

53. [. . .]

(7) La Cour a le pouvoir discrétionnaire de commettre d'office un avocat, en l'absence de toute autre représentation, relativement à un intérêt auquel il est porté atteinte; les frais entraînés peuvent être payés par le ministre des Finances sur les crédits affectés par le Parlement aux frais de justice.

Le 11 juillet 1997, le registraire de la Cour suprême écrivait à M^e Joli-Coeur pour confirmer sa nomination comme amicus curiae. À la deuxième page de sa lettre, le registraire écrit ce qui suit:

Votre rôle, en tant qu'amicus curiae, consistera à aider la Cour à répondre aux questions qui lui ont été soumises dans le Décret C.P. 1996-1497, daté du 30 septembre 1996, et de le faire de manière indépendante de toutes les parties au renvoi. Voici le texte de ces questions:

[. . .]

Dans le cadre du présent renvoi, il serait utile à la Cour de disposer d'arguments exposant tous les points de vue sur ces questions et touchant les divers aspects de celles-ci. Bien que la Cour dispose déjà de certains arguments appuyant une réponse affirmative aux questions 1 et 2, elle est d'avis qu'il serait utile qu'on lui soumette d'autres arguments en ce sens. La Cour a par conséquent décidé de vous nommer amicus curiae et de vous confier le mandat suivant:

(1) soumettre un mémoire exposant, à l'égard des questions susmentionnées, des arguments écrits défendant des positions différentes de celles avancées par les parties au renvoi;

(2) déposer tout autre document jugé nécessaire à la présentation de ces arguments;

(3) présenter des arguments oraux à l'audience;

(4) porter à l'attention de la Cour tout autre élément que, en tant qu'amicus curiae, vous estimez pertinent pour répondre aux questions qui ont été soumises à la Cour.

Par ailleurs, le 30 juillet 1997, la sous-ministre adjointe, gestion intégrée, au ministère des Finances, écrivait à M^e Joli-Coeur relativement au paiement de ses honoraires. La lettre se lit, en partie, comme suit:

Il est bien entendu, cependant, que vous demeurez l'amicus curiae, désigné par la Cour suprême du Canada et non le mandataire de la Procureure générale du Canada ou du gouvernement du Canada.

[. . .]

Nous avons convenu, pour fins de confidentialité, à ce que vous soumettiez à un tiers, soit Mme Paule Gauthier, l'ancienne présidente de l'Association du Barreau canadien, vos comptes d'honoraires et de déboursés qui comprendront le nombre d'heures et le taux horaire de ceux qui auront travaillé au dossier. Mme Gauthier analysera ceux-ci dans le cadre d'une relation avocat-client avec vous de manière telle que le détail des actes professionnels sera considéré par toutes les parties comme étant protégé par le secret professionnel. Les honoraires de Mme Gauthier seront défrayés par le gouvernement du Canada. Après avoir analysé les comptes d'honoraires et de déboursés, elle fera parvenir au ministère des Finances un certificat attestant de la conformité du compte en faisant état des montants payables qui vous seront versés dans les quinze jours de sa réception.

La demanderesse soutient que le coordonnateur ne peut divulguer les documents demandés par l'intervenant Bindman parce que ces documents ne "relèvent" pas d'une institution fédérale, aux termes du paragraphe 4(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 1, art. 144, ann. VII, item 1] de la Loi sur l'accès à l'information . Plus particulièrement, la demanderesse soumet que lesdits documents "relèvent" de la Cour suprême qui n'est pas une institution fédérale aux termes de la Loi sur l'accès à l'information .

La demanderesse soumet également que, puisque M^e Joli-Coeur était l'avocat de la Cour suprême, il est "essentiel de préserver la confidentialité de la description des actes professionnels posés par l'amicus curiae , qui doit se retrouver à tout compte d'honoraires. Les documents échangés pour ce paiement relèvent avant tout de la Cour suprême".

Finalement, la demanderesse soumet que M^e Gauthier n'agissait dans le dossier qu'à titre d'avocat et de mandataire de M^e Joli-Coeur relativement à l'analyse et l'approbation de ses comptes d'honoraires transmis dans le cadre du mandat qui lui a été confié par la Cour suprême.

À mon avis, les prétentions de la demanderesse sont mal fondées. Je m'explique. Les articles suivants de la Loi sur l'accès à l'information sont pertinents:

4. (1) Sous réserve des autres dispositions de la présente loi mais nonobstant toute autre loi fédérale, ont droit à l'accès aux documents relevant d'une institution fédérale et peuvent se les faire communiquer sur demande:

a) les citoyens canadiens;

b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigration.

[. . .]

20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu, sous réserve des autres dispositions du présent article, de refuser la communication de documents contenant:

a) des secrets industriels de tiers;

b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme tels de façon constante par ce tiers;

c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement de causer des pertes ou profits financiers appréciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;

d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisemblablement d'entraver des négociations menées par un tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.

[. . .]

23. Le responsable d'une institution fédérale peut refuser la communication de documents contenant des renseignements protégés par le secret professionnel qui lie un avocat à son client.

Premièrement, je suis d'avis que l'article 23 de la Loi sur l'accès à l'information n'est d'aucun secours pour la demanderesse. Il ne peut faire de doute que la relation entre M^e Joli-Coeur et la Cour suprême n'est pas une relation client-avocat au sens de l'article 23 de la Loi. De toute façon, même si la relation de M^e Joli-Coeur avec la Cour suprême pouvait s'insérer dans le cadre de l'article 23, la demanderesse ne pourrait invoquer le secret professionnel concernant les certificats d'attestation de M^e Gauthier. La lettre de la sous-ministre adjointe en date du 30 juillet 1997 énonce clairement "que le détail des actes professionnels sera considéré par toutes les parties comme étant protégé par le secret professionnel". Cela explique pourquoi le défendeur a retenu les services de M^e  Gauthier afin que cette dernière analyse les comptes d'honoraires de M^e Joli-Coeur et, si satisfaite, qu'elle fasse parvenir au défendeur un certificat attestant de la conformité du compte. Une lecture de la lettre du 30 juillet 1997 ne peut laisser aucun doute, à mon avis, que seul le détail des actes professionnels de M^e Joli-Coeur serait considéré de nature confidentielle et, par conséquent, ne serait pas divulgué.

Deuxièmement, je suis satisfait que les certificats d'attestation de M^e Gauthier sont des documents qui relèvent d'une institution fédérale, à savoir le défendeur. Les certificats d'attestation furent acheminés au défendeur afin que celle-ci puisse exercer la responsabilité que lui confère le paragraphe 53(7) de la Loi. Le défendeur, à mon avis, aux termes du paragraphe 53(7), n'est nullement l'agent payeur de la Cour suprême, comme le prétend la demanderesse.

De toute façon, vu la décision de la Cour d'appel fédérale dans Société canadienne des postes c. Canada (Ministre des Travaux publics), [1995] 2 C.F. 110, la simple possession matérielle des documents par le défendeur est suffisante, aux termes du paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information, pour l'obliger à divulguer les renseignements demandés. Aux pages 127 et 128 de ses motifs, le juge Létourneau, pour la majorité de la Cour d'appel fédérale, s'exprime comme suit:

L'expression "relevant de" ("control") que l'on trouve au paragraphe 4(1) de la Loi sur l'accès à l'information (la Loi) constitue une notion qui n'est pas définie et qui n'est assujettie à aucune limite. Le législateur fédéral n'a pas jugé bon d'établir une distinction entre les documents "relevant d'" une institution fédérale ("under the control of") de façon ultime ou immédiate, complète ou partielle, temporaire ou permanente ou "de jure" ou "de facto". Si, comme l'affirme l'appelante, le législateur fédéral avait voulu nuancer la notion véhiculée par l'expression "relevant de" ou la restreindre au pouvoir de disposer des documents, il aurait certainement pu le faire en limitant le droit d'accès des citoyens aux seuls documents dont l'administration fédérale peut disposer ou qui relèvent ultimement ou de façon durable d'elle.

Les propos du juge Strayer, maintenant juge à la Cour d'appel fédérale, dans Ottawa Football Club c. Canada (Ministre de la Condition physique et du Sport amateur), [1989] 2 C.F. 480 (1^re inst.) sont au même sens que ceux exprimés par le juge Létourneau dans Société canadienne des postes. Voici comment le juge Strayer exprime sa pensée aux pages 485 et 486:

La signification évidente du libellé de la Loi ne laisse pas entendre que les "renseignements", "les documents de l'administration fédérale" et les "documents" du gouvernement doivent être soumis à un test visant à établir comment le gouvernement les a obtenus et à quelles conditions. Or, c'est cette sorte de limite que la LCF me demande de créer. Je ne vois aucune raison de le faire. Il ressort clairement des paragraphes 2(1) et 4(1) précités que la Loi donne accès, sous réserve de plusieurs exceptions, aux documents de l'administration fédérale et aux renseignements qu'ils peuvent contenir, nonobstant la façon dont l'administration en a eu possession. C'est sûrement aussi l'interprétation la plus conforme à l'objet de la Loi. D'autre part, l'interprétation proposée par la LCF ne semble pas conforme à l'alinéa 20(1)b ) sur lequel elle s'appuie aussi: cet alinéa laisse évidemment présumer que des "renseignements [. . .] fournis à une institution fédérale par un tiers, qui sont de nature confidentielle" sont visés prima facie par la définition du mot "documents" par ailleurs susceptibles de communication n'était-ce la protection possible prévue par l'alinéa en cause. En d'autres mots, cette exception confirme la règle que les documents confidentiels fournis au gouvernement par un tiers peuvent former la totalité ou une partie des "documents des institutions fédérales". On notera que le mot "fournis" à l'alinéa 20(1)b ) n'est qualifié par aucune expression telle "de force".

Le paiement des honoraires de M^e Joli-Coeur était clairement du ressort du défendeur et non de celui de la Cour suprême. Par conséquent, la réception et la possession par le défendereur des certificats d'attestation de M^e Gauthier résultent clairement de la responsabilité imposée au défendeur par le paragraphe 53(7) de la Loi.

En dernier lieu, la demanderesse n'a pas invoqué, et par conséquent n'a pas démontré, aucune des exceptions prévues au paragraphe 20(1) de la Loi sur l'accès à l'information pour justifier un refus de divulguer les documents demandés par l'intervenant.

Pour ces motifs, la demande de révision de la demanderesse doit être rejetée.

Quelques jours avant l'audition de sa demande de révision, la demanderesse a déposé une requête en irrecevabilité du mémoire des faits et du droit du défendeur. Suite à la présentation des arguments lors de l'audition le 16 novembre 1998, j'ai avisé les procureurs que cette requête serait rejetée.

La demanderesse soutient que la règle limitant aux seules questions juridictionnelles le droit d'intervention des tribunaux administratifs, dont les décisions sont judiciairement contestées, est applicable en l'instance. Par conséquent, selon la demanderesse, le défendeur ne pouvait, dans son mémoire, défendre le bien-fondé de sa décision de divulguer les documents demandés par l'intervenant.

Le défendeur, quant à lui, soumet que la règle limitant le droit d'intervention des tribunaux administratifs aux seules questions juridictionnelles est inapplicable en l'espèce puisque les recours prévus par la Loi sur l'accès à l'information sont de la nature de recours de novo. Dans Air Atonabee Ltd. c. Canada (Ministre des Transports) (1989), 27 C.P.R. (3d) 180 (C.F. 1^re inst.), le juge MacKay de cette Cour, aux pages 196 et 197, explique la nature de novo de la révision judiciaire sous la Loi sur l'accès à l'information dans les termes suivants:

Le rôle de la Cour, en l'occurrence celui de procéder à une nouvelle "révision", et notamment à examiner chacun des documents qu'on a l'intention de communiquer et dont le tiers requérant cherche à interdire la communication, ne semble pas avoir déjà été examiné à fond, peut-être parce qu'il a été perçu comme étant tellement évident dans les affaires antérieures qu'aucun point litigieux n'a été soulevé à cet égard. C'est cependant le rôle qui est implicitement conféré par la Loi à la Cour, qui s'accorde avec l'objet de la Loi, et que la Cour a adopté en pratique dans les affaires antérieures relative à l'art. 44. Voir, par ex., Canada Packers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture) , précité; Bande indienne de Montana c. Canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien) (1988), 26 C.P.R. (3d) 68, 51 D.L.R. (4th) 306, [1989] 1 C.F. 143, 18 F.T.R. 15 (1^re inst.); Merck Frosst Canada Inc. c. Ministre de la Santé et du Bien-être social, précité. Compte tenu de la jurisprudence qui a été élaborée relativement à la Loi, il ne peut plus faire de doute que lorsque la Cour est saisie d'un recours en révision, son rôle consiste à examiner l'affaire de nouveau et à procéder au besoin à une révision détaillée de chacun des documents en litige.

Je ne puis qu'être en accord avec l'énoncé suivant qui apparaît au paragraphe 12 du mémoire du défendeur en réponse à la requête en irrecevabilité de la demanderesse. Au paragraphe 12 de son mémoire, le défendeur affirme:

Il en va donc de l'essence même et de l'économie de la LAI que l'institution fédérale en possession des documents dont la divulgation est requise soit partie à part entière au processus de révision judiciaire prévu à cette loi, et qu'elle puisse faire part à la Cour de sa position quant à la divulguabilité des documents en cause; et il en est ainsi qu'elle soit elle-même opposée à la divulgation, auquel cas la LAI lui impose le fardeau explicite d'établir le bien fondé de sa position, ou encore que l'opposition provienne, comme en l'espèce, d'un tiers;

À mon avis, les articles 44 [mod. par L.R.C. (1985) (4^e suppl.), ch. 1, art. 45, ann. III, item 1] et 48 de la Loi sur l'accès à l'information ne laissent aucun doute que l'institution fédérale peut participer pleinement aux débats relatifs à la divulgation ou la non-divulgation de l'information demandée. Ces articles se lisent comme suit:

44. (1) Le tiers que le responsable d'une institution fédérale est tenu, en vertu de l'alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1), d'aviser de la communication totale ou partielle d'un document peut, dans les vingt jours suivant la transmission de l'avis, exercer un recours en révision devant la Cour.

(2) Le responsable d'une institution fédérale qui a donné avis de communication totale ou partielle d'un document en vertu de l'alinéa 28(1)b) ou du paragraphe 29(1) est tenu, sur réception d'un avis de recours en révision de cette décision, d'en aviser par écrit la personne qui avait demandé communication du document.

(3) La personne qui est avisée conformément au paragraphe (2) peut comparaître comme partie à l'instance.

[. . .]

48. Dans les procédures découlant des recours prévus aux articles 41 ou 42, la charge d'établir le bien-fondé du refus de communication totale ou partielle d'un document incombe à l'institution fédérale concernée.

L'article 48 prévoit expressément que l'institution fédérale qui refuse de divulguer a le fardeau d'établir le bien-fondé de son refus. Conséquemment, l'article 48 permet à l'institution fédérale de prendre parti dans le débat. Lorsque l'institution fédérale accepte de divulguer, c'est l'article 44 qui s'applique. Dans un tel cas, je suis aussi satisfait que l'institution fédérale peut pleinement participer au débat. Il serait illogique, à mon avis, de permettre à l'institution fédérale de participer pleinement uniquement lorsqu'elle refuse de divulguer.

Pour ces motifs, j'en suis venu à la conclusion que la requête en irrecevabilité devait être rejetée. Le défendeur et l'intervenant auront droit à leurs frais tant sur la demande de révision que sur la requête en irrecevabilité.

Il est ordonné au coordonnateur de ne pas divulguer les certificats d'attestation de M^e Gauthier jusqu'à ce que le délai d'appel de ma décision soit expiré. Dans l'éventualité où la demanderesse porte ma décision en appel, le coordonnateur ne divulguera pas les certificats d'attestation jusqu'à ce que la Cour d'appel ait disposé de l'appel.