A-887-96
Beresford et Glenford McLeod (appelants)
c.
Le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration (intimé)
Répertorié: McLeodc. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (C.A.)
Cour d'appel, juge en chef Isaac et juges Strayer et Linden, J.C.A."Winnipeg, 4 et 6 novembre 1998.
Citoyenneté et Immigration — Exclusion et renvoi — Processus d'enquête en matière d'immigration — Appel de la décision de la C.F. 1re inst. accueillant la demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle la section d'appel de la C.I.S.R. a annulé les mesures d'exclusion prises contre les appelants pour des raisons d'ordre humanitaire — Décès de la demanderesse de visa principale après la délivrance des visas, mais avant son arrivée au Canada en vue de s'y établir — Processus d'immigration comportant deux étapes: 1) la délivrance du visa si l'agent des visas conclut à l'admissibilité du demandeur; 2) lorsque le titulaire d'un visa se présente à un port d'entrée canadien, l'agent d'immigration détermine s'il est admissible, en vertu de l'art. 12(1) du Règlement sur l'immigration de 1978, c.-à-d. si le visa dont il est titulaire est suffisant, dans les circonstances qui existent alors, pour autoriser son admission au pays — Il n'est pas nécessaire d'inférer du libellé de la Loi sur l'immigration un concept d'invalidation du visa découlant d'un changement de la situation, car la deuxième étape du processus est conçue pour régler cette question.
Il s'agissait d'un appel de la décision de la Section de première instance accueillant la demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle la section d'appel de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié avait annulé les mesures d'exclusion prises contre les appelants pour des raisons d'ordre humanitaire. La question suivante a été certifiée: quand un visa délivré valablement cesse-t-il d'être valide?
La section d'appel avait jugé que les appelants étaient titulaires de visas d'immigrant en cours de validité et qu'elle avait compétence pour trancher les appels. Les deux appelants et leur mère avaient obtenu des visas d'immigrant en 1992 pendant qu'ils se trouvaient en Jamaïque. La mère était la demanderesse principale et les appelants ont demandé leur visa en qualité de "personnes à charge qui l'accompagnent". Ces visas devaient expirer le 21 décembre 1992. Le 23 novembre 1992, la mère est décédée. Le 3 décembre 1992, les appelants sont arrivés au Canada et ils ont informé les agents de l'immigration du décès de leur mère. On a refusé de les admettre et une enquête a été tenue. Des mesures d'exclusion ont été prises contre eux.
La question en litige était celle de savoir si le décès du demandeur principal après la délivrance des visas, avant qu'il se présente au Canada pour s'y établir, met fin à la validité des visas délivrés aux "personnes à charge qui l'accompagnent".
Arrêt: l'appel est accueilli.
Les décisions antérieures de la Cour indiquaient que de tels visas doivent être tenus pour invalides, mais cette conclusion a soulevé des difficultés. Il était donc opportun de réexaminer la question.
Le régime établi par la Loi ne prévoit pas qu'un visa peut devenir invalide et cette sanction n'est d'ailleurs pas nécessaire pour exclure les immigrants inadmissibles. Le processus d'immigration comporte deux étapes: 1) un agent des visas peut délivrer un visa au demandeur s'il conclut que ce dernier est admissible; et 2) le titulaire d'un visa doit se présenter à un port d'entrée canadien, où l'agent d'immigration détermine s'il est admissible, en vertu du paragraphe 12(1) du Règlement sur l'immigration de 1978. Le demandeur est tenu de convaincre l'agent, en vertu de l'article 12, qu'il satisfait toujours aux exigences de la Loi, y compris que le visa dont il est titulaire est suffisant, dans les circonstances qui existent alors, pour autoriser son admission au pays. La deuxième étape du processus est donc conçue pour régler la question de l'invalidation du visa découlant d'un changement de la situation. Cette conclusion est également renforcée par le fait que, si tout changement de situation survenu après la délivrance d'un visa le rendait invalide, l'alinéa 70(2)b) ne pourrait conférer aucun droit d'appel, ou presque, aux titulaires de visas que l'on refuserait d'admettre au Canada lorsqu'ils se présenteraient à la frontière car, par définition, ils ne seraient pas titulaires d'un visa en cours de validité.
Voici la réponse donnée à la question certifiée: un visa délivré valablement ne devient pas invalide du seul fait que la situation visée par sa délivrance a changé depuis. Il ne convenait pas que la Cour tranche les autres aspects de cette question, car elle touchait des questions dont la Section de première instance n'était pas saisie dans la procédure visée par l'appel.
lois et règlements
Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. I-2, art. 9, 12(1) (mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 7), 19(2)(d), 20(1)(a), 70(2) (mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18), (3)(c) (mod., idem).
Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172, art. 12 (mod. par DORS/83-540, art. 2; 93-44, art. 11; 93-412, art. 8).
jurisprudence
décisions examinées:
Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. De Decaro, [1993] 2 C.F. 408; (1993), 103 D.L.R. (4th) 564; 155 N.R. 129 (C.A.); Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. Hundal, [1995] 3 C.F. 32; (1995), 96 F.T.R. 306; 30 Imm. L.R. (2d) 52 (T.D.); conf. par (1996), 36 Imm. L.R. (2d) 153; 206 N.R. 184 (C.A.F.).
décision mentionnée:
Malouf c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 190 N.R. 230 (C.A.F.).
APPEL de la décision de la section de première instance accueillant la demande de contrôle judiciaire de la décision par laquelle la section d'appel de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié a annulé les mesures d'exclusion prises contre les appelants et jugé que leurs visas étaient toujours valides, malgré le décès de la demanderesse de visa principale après la délivrance de son visa, mais avant qu'elle se présente au Canada. Appel accueilli.
ont comparu:
Renate Krause pour les appelants.
Sharlenne Telles-Langdon pour l'intimé.
avocats inscrits au dossier:
Aide juridique du Manitoba, Winnipeg, pour les appelants.
Le sous-procureur général du Canada pour l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge Strayer, J.C.A.:
LES FAITS
Les deux appelants et leur mère ont obtenu des visas d'immigrant en 1992 pendant qu'ils se trouvaient en Jamaïque. La mère était la demanderesse principale et les appelants ont demandé leur visa en qualité de "personnes à charge qui l'accompagnent". Ces visas devaient expirer le 21 décembre 1992. Le 23 novembre 1992, la mère est décédée. Le 3 décembre 1992, les appelants sont arrivés au Canada et ils ont informé les agents de l'immigration du décès de leur mère. On a refusé de les admettre et une enquête a été tenue le 8 avril 1993 à la suite d'un rapport préparé par application de l'alinéa 20(1)a ) de la Loi sur l'immigration [L.R.C. (1985), ch. I-2]. Des mesures d'exclusion ont été prises contre eux en vertu de l'alinéa 19(2)d) et de l'article 12 du Règlement [Règlement sur l'immigration de 1978, DORS/78-172 (mod. par DORS/83-540, art. 2; 93-44, art. 11; 93-412, art. 8)].
Ils ont interjeté appel devant la section d'appel de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié sous le régime du paragraphe 70(2) [mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.), ch. 28, art. 18] de la Loi, dont l'alinéa b) exige que les appelants soient titulaires "d'un visa [. . .] d'immigrant [. . .] en cours de validité" lorsqu'ils font l'objet d'un rapport visé à l'alinéa 20(1)a ). La section d'appel a jugé qu'ils étaient titulaires de tels visas et qu'elle avait compétence pour trancher les appels. Les mesures d'exclusion ont été annulées pour des raisons d'ordre humanitaire comme le permet l'alinéa 70(3)c) [mod., idem].
La ministre a déposé une demande de contrôle judiciaire de cette décision devant la Section de première instance. Le 24 octobre 1995, le juge Noël a accueilli la demande avec le consentement des deux parties et il a annulé la décision de la section d'appel. Il a certifié la question suivante, dont les parties étaient convenues:
[traduction] Quand un visa délivré valablement cesse-t-il d'être valide?
Dans le présent appel, les appelants demandent un [traduction] "jugement déclaratoire portant qu'ils étaient titulaires d'un visa d'immigrant en cours de validité" lorsqu'ils ont fait l'objet du rapport visé par l'alinéa 20(1)a ).
Pour sa part, la ministre demande que la question certifiée reçoive la réponse qui suit:
[traduction]
A. Lorsqu'un visa est délivré, il reste valide, sous réserve de quatre exceptions:
a) le visa expire;
b) le visa est révoqué ou annulé par un agent des visas;
c) une condition préalable à l'obtention du visa n'est pas remplie avant sa délivrance;
d) des moyens frauduleux ou de fausses indications ont été employés avant la délivrance du visa, qui auraient entraîné le refus du visa si l'agent des visas avait connu la vérité, auquel cas le visa est nul ab initio.
ANALYSE
Il faut d'abord souligner que, bien que la réponse suggérée par le défendeur fasse partie des réponses possibles à la question certifiée, telle qu'elle est libellée, la question même va bien au-delà des questions effectivement soulevées par les faits de l'espèce. Il est de jurisprudence constante que la procédure d'examen d'une question certifiée se distingue d'un renvoi introduit par le gouverneur en conseil et la Cour ne répondra aux questions que dans la mesure où elles concernent des questions en litige dans la procédure de contrôle judiciaire visée par l'appel1.
Bien que nous ne disposions pas de motifs formulés par le juge des requêtes, nous devons tenir pour acquis que la question pertinente était celle de savoir si la section d'appel a eu raison de conclure qu'elle avait compétence, parce qu'elle estimait que le changement de la situation survenu après la délivrance des visas des appelants ne les avait pas rendus invalides. Par conséquent, le seul aspect de la question sur lequel nous pouvons nous prononcer est celui qui consiste à déterminer si des circonstances semblables à celles de l'espèce (c'est-à-dire le décès du demandeur principal après la délivrance des visas, avant qu'il se présente au Canada pour s'y établir), met fin à la validité des visas délivrés aux "personnes à charge qui l'accompagnent".
Il faut noter que toutes les parties au présent appel conviennent qu'il faut répondre à cette question par la négative. Elles admettent qu'aucune disposition de la Loi n'appuie la prétention qu'un tel changement de situation met fin à la validité des visas. Elles reconnaissent apparemment que ce changement de situation peut fonder le refus d'admettre une personne en vertu de l'article 12 du Règlement, mais non pour cause d'invalidité du visa.
Les décisions antérieures de la Cour ont toutefois indiqué que ces visas doivent être tenus pour invalides. En effet, comme l'a reconnu de son plein gré l'avocat de la ministre, c'est la thèse que la ministre défendait auparavant devant la Cour, mais qu'elle ne défend plus maintenant.
La principale décision en cause est celle rendue dans l'affaire Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) c. De Decaro2. Cette affaire portait sur des faits très semblables à ceux dont la Cour est saisie, soit le décès du demandeur principal après la délivrance des visas et avant l'arrivée des derniers membres de la famille à un port d'entrée canadien. Un rapport a été préparé conformément à l'alinéa 20(1)a), mais l'arbitre a traité les visas comme valides et c'est la ministre qui a interjeté appel devant la section d'appel. Tout comme en l'espèce, la section d'appel a conclu que les visas étaient valides au moment de l'arrivé de leurs titulaires au Canada.
À l'issue de l'appel devant la présente Cour, la majorité des juges (le juge Pratte avec l'accord du juge Létourneau) ont accueilli l'appel du ministre. Le juge Pratte a d'abord confirmé que les défendeurs ne seraient pas admissibles parce qu'ils ne remplissaient plus les conditions fixées par l'article 9 de la Loi et par l'article 12 du Règlement. L'appel a donc été accueilli pour ces motifs. C'est uniquement quant à la réparation appropriée que le juge Pratte a indiqué que, si la section d'appel avait rendu la décision qu'elle aurait dû rendre, savoir prendre une mesure de renvoi, elle n'aurait pas eu compétence pour entendre un nouvel appel en vertu de l'alinéa 70(2)b), comportant l'examen de raisons d'ordre humanitaire, parce que les défendeurs (comme le prétendait la ministre) n'auraient alors plus été titulaires d'un visa en cours de validité au moment de leur arrivée au port d'entrée. À son avis, les visas étaient devenus invalides en raison du décès du demandeur principal, survenu entre-temps. Il n'était donc pas nécessaire de renvoyer l'affaire à la section d'appel pour qu'elle tranche un appel visé à l'alinéa 70(2)b).
Le troisième membre du tribunal, le juge Marceau, était dissident en partie. Il était d'accord avec ses collègues pour dire que les personnes à charge n'étaient plus admissibles et que l'arbitre et la section d'appel auraient dû rendre une décision en ce sens. Toutefois, il estimait, après avoir examiné le régime établi par la Loi dont il sera traité plus tard, que leurs visas n'étaient pas invalides au moment déterminant et que l'affaire devait donc être renvoyée à la section d'appel afin qu'elle puisse trancher un nouvel appel fondé sur des motifs d'ordre humanitaire.
Par la suite, dans l'affaire Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Hundal3, le juge Rothstein de la Section de première instance a été appelé à trancher une affaire assez semblable, dans laquelle une femme avait retiré son parrainage après que son mari eut obtenu un visa, mais avant qu'il arrive au Canada. La ministre s'est appuyée sur la décision rendue par la Cour dans l'affaire De Decaro pour faire valoir que le visa était invalide et que la section d'appel n'avait pas compétence par application de l'alinéa 70(2)b). Après avoir analysé le régime établi par la Loi, dont il sera traité plus loin, le juge Rothstein a jugé qu'il était justifié de restreindre l'effet de la décision De Decaro de façon que seul un changement irrévocable de la situation mette fin à la validité d'un visa. Le décès du demandeur principal est irrévocable, mais le retrait d'un parrainage ne l'est pas. En conséquence, il a conclu que le visa de Hundal était valide, de sorte que la section d'appel avait compétence pour trancher l'appel.
En appel, la Cour a confirmé la décision de la Section de première instance et la validité du visa. Voici un extrait des motifs de la Cour:
Nous sommes tous d'avis que le présent appel devrait être rejeté. Nous sommes d'accord avec l'analyse que le juge des requêtes a faite de la jurisprudence et avec son principe général selon lequel "lorsqu'un visa est délivré, il reste valide". Nous notons également que l'appelant ne s'oppose pas à cette analyse4 .
Soulignons qu'à l'époque, la ministre appuyait toujours la décision majoritaire rendue dans l'affaire De Decaro.
Il me paraît opportun de réexaminer la question, compte tenu de l'analyse plus poussée dont la Cour dispose maintenant et des difficultés d'ordre logique qu'a engendrées la conclusion accessoire de la majorité dans l'affaire De Decaro, selon laquelle un changement de situation rend un visa invalide.
Comme les avocats des deux parties l'ont reconnu devant la Cour, le régime établi par la Loi ne prévoit pas qu'un visa peut devenir invalide et cette sanction n'est d'ailleurs pas nécessaire pour exclure les immigrants inadmissibles. Dans l'affaire De Decaro, le juge Marceau, J.C.A., dissident, n'a pu trouver, dans le texte de la Loi, aucun fondement à l'invalidation d'un visa en raison d'un changement de situation. Il a plutôt souligné que le processus d'immigration comportait deux étapes. En premier lieu, un agent des visas peut délivrer un visa au demandeur s'il conclut que ce dernier est admissible. En deuxième lieu, le titulaire d'un visa doit se présenter à un port d'entrée canadien, où l'agent d'immigration détermine s'il est admissible, en vertu du paragraphe 12(1) [mod. par L.C. 1992, ch. 49, art. 7] de la Loi. Le demandeur est tenu, notamment, de convaincre l'agent, en vertu de l'article 12 du Règlement, qu'il satisfait toujours aux exigences de la Loi, y compris, de toute évidence, que le visa dont il est titulaire est suffisant, dans les circonstances qui existent alors, pour autoriser son admission au pays. Il n'est donc pas nécessaire d'inférer du libellé de la Loi un concept d'invalidation du visa découlant d'un changement de la situation, car la deuxième étape du processus est conçue pour régler cette question.
Le juge Rothstein, dans l'affaire Hundal5, s'est appuyé sur cette analyse pour élaborer un raisonnement qui restreint l'application de la décision De Decaro. Il lui a ajouté une remarque, fondée sur les prétentions de l'avocat de l'intimé dans cette affaire, portant que si tout changement de situation survenu après la délivrance d'un visa le rendait invalide, l'alinéa 70(2)b) ne pourrait conférer aucun droit d'appel, ou presque, aux titulaires de visas que l'on refuserait d'admettre au Canada lorsqu'ils se présenteraient à la frontière car, par définition, ils ne seraient pas titulaires d'un visa en cours de validité. Dans la mesure où l'on refuse d'admettre un immigrant à un point d'entrée en raison d'un changement de situation survenu depuis la délivrance de son visa, cela semblerait être le cas et justifierait à plus forte raison un réexamen de la jurisprudence.
CONCLUSION
J'ai conclu qu'il n'existe pas de motif suffisant pour déduire du libellé de la Loi qu'un changement de situation survenu après la délivrance d'un visa peut mettre fin à la validité du visa. L'analyse effectuée par le juge Marceau, J.C.A. et le juge Rothstein m'amène en outre à conclure qu'il n'est pas nécessaire d'inférer pareille sanction, car la réalisation de l'objet de la Loi ne l'exige pas.
L'appel doit donc être accueilli. Malgré les différentes réparations demandées par les avocats, la seule réparation qu'il convient et qu'il suffit d'accorder consiste à infirmer l'ordonnance d'annulation rendue de consentement par la Section de première instance et à confirmer la décision de la section d'appel.
Quant à la question certifiée, voici comment il faut y répondre:
R. Un visa délivré valablement ne devient pas invalide du seul fait que la situation visée par sa délivrance a changé depuis. Il ne convient pas que la Cour tranche les autres aspects de cette question, car elle touche des questions dont la Section de première instance n'était pas saisie dans la procédure visée par l'appel.
Le juge en chef Isaac: Je souscris à ces motifs.
Le juge Linden, J.C.A.: Je souscris à ces motifs.
1 Voir p. ex. Malouf c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (1995), 190 N.R. 230 (C.A.F.).
2 [1993] 2 C.F. 408 (C.A.).
3 [1995] 3 C.F. 32 (1re inst.).
4 (1996), 36 Imm. L.R. (2d) 153 (C.A.F.), à la p. 154.
5 Précitée, note 3, aux p. 38 à 40.