T-763-98
Gregory Murphy, Garnet Westhaver, John P. Keith, Gerard A. MacDonald, Brian H. Russell, Gerard Angus MacGillivray et Charles Blenkhorn (demandeurs)
c.
Le procureur général du Canada (Revenu Canada) (défendeur)
Répertorié: Murphyc. Canada (Procureur général)(1re inst.)
Section de première instance, juge McGillis"Ottawa, 30 novembre et 17 décembre 1998.
Fonction publique — Appels — Contrôle judiciaire du refus du comité d'appel de la Commission de la fonction publique de communiquer au représentant des demandeurs le guide de notation utilisé en vue de corriger l'exercice de la corbeille que ces derniers avaient effectué dans le cadre d'un concours — La présidente a soutenu être liée par la décision Hasan c. Canada (Procureur général), dans laquelle il a été conclu que le demandeur n'avait pas accès au guide de notation — La présidente n'était pas liée par la décision Hasan, qui avait été rendue sous le régime de l'ancien Règlement sur l'emploi dans la fonction publique — Elle a omis de tenir compte des modifications effectuées par le nouveau régime législatif, et notamment du pouvoir discrétionnaire, conféré au comité d'appel, d'ordonner l'accès à tout document à l'égard duquel l'administrateur général ou la Commission a refusé de donner accès, aux conditions jugées nécessaires pour empêcher que la continuation de l'utilisation d'un test standardisé ne soit compromise ou que les résultats d'un tel test ne soient faussés — Elle a commis une erreur lorsqu'elle a omis de tenir compte de la question de savoir si elle devait, en vertu de l'art. 24(5) et (6), ordonner l'accès au guide de notation à certaines conditions, vu que l'administrateur général avait refusé d'y donner accès.
Il s'agissait d'une demande de contrôle judiciaire du refus du Comité d'appel de la Commission de la fonction publique de communiquer au représentant des demandeurs le guide de notation utilisé en vue de corriger l'exercice de la corbeille que ces derniers avaient effectué dans le cadre d'un concours interne tenu par le ministère du Revenu national. Les demandeurs n'ont pas été reçus et ils en ont appelé des nominations pour le motif que "le jury de sélection a[vait] omis d'évaluer d'une façon uniforme et appropriée les qualifications et a[vait] omis d'utiliser les outils de sélection appropriés". À une réunion au sujet de la divulgation, Revenu Canada a refusé de communiquer le guide de notation au représentant des demandeurs. Les demandeurs ont déposé une requête en divulgation. La présidente du Comité d'appel a refusé de donner au représentant des demandeurs accès au guide de notation, soutenant être liée par la décision Hasan c. Canada (Procureur général) , dans laquelle le juge Richard a conclu, le 12 avril 1996, que le paragraphe 24(1) de l'ancien Règlement permettait au demandeur ou à son représentant d'avoir accès à divers documents concernant le test standardisé, à l'exception du guide de notation utilisé pour noter le test parce qu'il ne se rangeait pas dans la catégorie des documents pour lesquels le paragraphe 24(1) prévoit des droits de communication. Le Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (1993), (le nouveau Règlement) est entré en vigueur le 1er décembre 1996. Le paragraphe 24(1) prévoit qu'un appelant doit "a[voir] accès, sur demande, à toute information ou tout document qui contient des renseignements concernant lui-même ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel". Le 3 décembre 1996, la Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel.
La question à trancher était de savoir si la présidente du Comité d'appel a commis une erreur lorsqu'elle a refusé de communiquer le guide de notation au représentant des demandeurs.
Jugement: la demande est accueillie.
L'ancien Règlement faisait une distinction claire entre l'accès aux documents, qui était régi par le paragraphe 24(1), et la communication de copies de documents, qui était régie par les paragraphes 24(2) et (3). Le représentant d'un appelant avait accès aux documents visés au paragraphe 24(1), mais pouvait se voir refuser le droit d'obtenir une copie de ce document. Aucune disposition de l'ancien Règlement ne conférait à l'administrateur général, à la Commission ou au comité d'appel un autre pouvoir discrétionnaire à l'égard de l'accès ou de la divulgation.
Par contre, le nouveau Règlement restreint la divulgation prévue au paragraphe 24(1) en permettant à l'administrateur général et à la Commission de refuser de donner accès à des documents si leur divulgation risque de nuire à la continuation de l'utilisation d'un test standardisé ou de fausser les résultats d'un tel test en conférant un avantage indu à une personne. En outre, le nouveau Règlement confère au comité d'appel le pouvoir discrétionnaire d'ordonner d'accorder l'accès à un document à l'égard duquel l'administrateur général ou la Commission a refusé de donner accès, aux conditions jugées nécessaires pour empêcher, entre autres choses, que la continuation de l'utilisation du test standardisé ne soit compromise ou que les résultats d'un tel test ne soient faussés. Le nouveau Règlement montre également d'une façon tout à fait claire que la divulgation peut uniquement avoir lieu à l'égard de documents ou d'informations qui sont visés par les dispositions du paragraphe 24(1). Il n'existe aucun pouvoir discrétionnaire résiduel en vertu d'une autre disposition permettant à l'administrateur général, à la Commission ou au comité d'appel d'ordonner la divulgation d'autres documents ou d'autres informations. Enfin, le nouveau Règlement introduit et définit le concept de "divulgation complète" et renferme plusieurs dispositions destinées à garantir que l'appelant obtienne une divulgation complète avant l'audience. En particulier, le nouveau Règlement confère au comité d'appel le pouvoir discrétionnaire d'imposer toute mesure qu'il estime nécessaire pour permettre de réaliser la divulgation complète.
Le nouveau régime législatif était destiné à mettre en balance les intérêts divergents de l'appelant qui cherche à obtenir une divulgation complète, et du gouvernement, qui cherche à protéger la confidentialité et l'intégrité des tests standardisés. Afin d'en arriver à l'équilibre approprié, le nouveau Règlement prévoit la divulgation complète à l'appelant, en reconnaissant qu'il peut néanmoins y avoir des cas dans lesquels la divulgation devrait être refusée ou encore être accordée à certaines conditions afin de protéger la confidentialité et l'intégrité du test standardisé. Les modifications prévoient clairement que les documents ou l'information se rapportant à un test standardisé seront assujettis à la divulgation; autrement, les dispositions conférant des pouvoirs discrétionnaires à l'administrateur général, à la Commission et au comité d'appel à l'égard des tests standardisés ne seraient pas nécessaires. Le guide de notation est l'un des documents se rapportant directement à l'administration et à l'utilisation du test standardisé et, en tant que tel, il peut constituer une information ou un document "qui contient des renseignements concernant [l'appelant] ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel" au sens du paragraphe 24(1). La question de savoir si le guide de notation doit être divulgué à l'appelant en vertu du paragraphe 24(1) dépend de sa pertinence dans le contexte des faits de l'affaire. Toutefois, même si le guide de notation est assujetti à la divulgation compte tenu des faits d'une affaire particulière, l'administrateur général ou la Commission et le comité d'appel peuvent exercer leurs divers pouvoirs discrétionnaires en vertu du nouveau Règlement.
La présidente du Comité d'appel a commis une erreur lorsqu'elle a conclu qu'elle était liée par la décision Hasan c. Canada (Procureur général), qui a été rendue dans le contexte de l'ancien Règlement. De fait, en concluant qu'elle était liée par cette décision, elle a omis de tenir compte des modifications effectuées par le nouveau régime législatif, et notamment de la nature et de l'étendue des pouvoirs discrétionnaires conférés au comité d'appel. En particulier, la présidente du Comité d'appel a commis une erreur lorsqu'elle a omis de tenir compte de la question de savoir si elle devait, en vertu des paragraphes 24(5) et (6) du nouveau Règlement, ordonner l'accès au guide de notation à certaines conditions, vu que l'administrateur général avait refusé d'y donner accès.
lois et règlements
Convention internationale de 1969 sur la responsabilité civile pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, [1989] R.T. Can no 46.
Convention internationale de 1971 portant création d'un fonds international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, [1989] R.T. Can no 47.
Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, art. 21 (mod. par L.C. 1992, ch. 54, art. 16; 1996, ch. 18, art. 15).
Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (1993), DORS/93-286, art. 20 (mod. par DORS/96-482, art. 2), 23 (mod., idem, art. 4), 24 (mod., idem), 25 (mod., idem).
jurisprudence
distinction faite avec:
Hasan c. Canada (Procureur général) (1996), 111 F.T.R. 217 (C.F. 1re inst.); conf. par Canada (Procureur général) c. Hasan (1996), 206 N.R. 175 (C.A.F.); Canada (Procureur général) c. Kam et al. (1996), 206 N.R. 173 (C.A.F.).
DEMANDE de contrôle judiciaire du refus du Comité d'appel de la Commission de la fonction publique de communiquer au représentant des demandeurs le guide de notation utilisé en vue de corriger l'exercice de la corbeille qu'ils avaient effectué dans le cadre d'un concours. Demande accueillie.
ont comparu:
Dougald E. Brown pour les demandeurs.
S. Ronald Stevenson pour le défendeur.
avocats inscrits au dossier:
Nelligan Power, Ottawa, pour les demandeurs.
Le sous-procureur général du Canada pour le défendeur.
Ce qui suit est la version française des motifs du jugement rendus par
Le juge McGillis:
INTRODUCTION
Les demandeurs ont contesté au moyen d'un contrôle judiciaire une décision datée du 20 mars 1998 de la présidente du Comité d'appel de la Commission de la fonction publique (la présidente du Comité d'appel), concernant une requête interlocutoire visant à la divulgation d'information. En particulier, les demandeurs ont allégué que la présidente du Comité d'appel avait commis une erreur en refusant de communiquer à leur représentant le guide de notation utilisé en vue de corriger l'exercice de la corbeille [exercice d'aptitude à l'expédition des affaires courantes] qu'ils avaient effectué dans le cadre d'un concours.
LES FAITS
Les demandeurs étaient candidats à un concours interne tenu par le ministère du Revenu national (Revenu Canada) à l'égard de postes de chef d'équipe, Vérification, AU-04. Dans le cadre du concours, tous les candidats étaient tenus d'effectuer l'exercice de la corbeille à l'intention des superviseurs (l'exercice de la corbeille) de Revenu Canada, qui est un test standardisé à caractère professionnel élaboré pour Revenu Canada en 1992. Les réponses des candidats étaient notées par des correcteurs qui travaillaient à forfait pour Revenu Canada et qui avaient reçu une formation pour noter l'exercice de la corbeille à l'aide du guide de notation.
Les demandeurs n'ont pas été reçus; ils en ont appelé des nominations devant le Comité d'appel, conformément à l'article 21 de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique, L.R.C. (1985), ch. P-33, dans sa forme modifiée [par L.C. 1992, ch. 54, art. 16; 1996, ch. 18, art. 15] (la Loi), pour le motif que [traduction] "le jury de sélection a[vait] omis d'évaluer d'une façon uniforme et appropriée les qualifications et a[vait] omis d'utiliser les outils de sélection appropriés".
Le 28 octobre 1997, les demandeurs ont assisté à une rencontre avec un représentant de Revenu Canada au sujet de la divulgation. Pendant la rencontre, le représentant a refusé de communiquer le guide de notation au représentant des demandeurs. Par le passé, Revenu Canada divulguait au représentant d'un candidat non reçu les documents relatifs à l'exercice de la corbeille et le guide de notation, en vertu d'une entente de confidentialité. Toutefois, à la suite de la promulgation du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (1993) [DORS/93-286]"modifié par DORS/96-482 (le nouveau Règlement), Revenu Canada a modifié sa pratique en refusant de communiquer le guide de notation.
En novembre 1997 ou à peu près à ce moment-là, les demandeurs ont déposé auprès du Comité d'appel, conformément au paragraphe 24(5) du nouveau Règlement [DORS/96-482, art. 4], une requête visant à la divulgation de certaines informations et de certains documents. Entre autres choses, ils ont demandé au Comité d'appel de donner à leur représentant accès au guide de notation utilisé pour noter les exercices de la corbeille.
Dans une décision datée du 20 mars 1998, la présidente du Comité d'appel a permis, à certaines conditions, la divulgation de certaines informations et de certains documents aux demandeurs. Toutefois, elle a refusé de donner au représentant des demandeurs accès au guide de notation. Dans ses motifs, la présidente du Comité d'appel a défini comme suit la question de la communication du guide de notation:
[traduction] Le représentant [des demandeurs] a demandé que l'accès au guide de notation lui soit donné à lui seul. À l'appui du refus de donner accès à ce document, le ministère a cité le paragraphe 24(1) du Règlement ainsi que l'interprétation qui a été donnée à cette disposition dans les jugements Hasan c. Procureur général du Canada et Procureur général c. Kam et al., où les tribunaux ont refusé de conclure que le guide était un document qui "contient des renseignements concernant l'appelant ou le candidat reçu" aux termes du paragraphe 24(1). Le représentant a également cité les alinéas 24(3)a) et b) du Règlement comme motif de ne pas vouloir donner accès au document en question. Ces dispositions sont ainsi libellées:
24.(3) Malgré les paragraphes (1) et (2), l'administrateur général en cause peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait:
[. . .]
c) soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne.
Les [demandeurs] ne remettent apparemment pas en question la validité et la fiabilité de l'exercice de la corbeille à l'intention de superviseurs"décision stratégique qui ne serait normalement prise qu'une fois dans l'histoire du test standardisé. Pareille décision donnerait lieu à une audience en appel beaucoup plus importante; en pratique, pareilles allégations exigeraient toujours une divulgation pleine et complète aux témoins experts des deux parties et des échanges subséquents d'analyses entre pareilles personnes.
La contestation de la validité et de la fiabilité de [l'exercice de la corbeille] ne permettrait pas de subordonner les exigences relatives à la tenue d'une audience équitable en vertu du paragraphe 21(1) de la Loi sur l'emploi dans la fonction publique à une interprétation stricte du paragraphe 24(1) du Règlement. Le guide de notation aurait quelque chose à voir avec le règlement de ces questions, et il faudrait prendre des dispositions en vue de sa divulgation à certaines conditions. Toutefois, à l'appui de la divulgation en l'espèce on a uniquement invoqué des "incohérences dans la notation" et des "erreurs de correction"; cela étant, je suis liée par le jugement Hasan , précité. Je n'exigerai donc pas que l'accès au guide de notation soit accordé au représentant [des demandeurs].
Le défendeur n'a présenté aucun élément de preuve en vue d'établir que la pratique passée qui existait à Revenu Canada, selon laquelle le guide de notation était communiqué, suscitait des problèmes à l'égard de la confidentialité ou de l'intégrité de l'exercice de la corbeille.
LE POINT EN LITIGE
La question à trancher dans le cadre de la présente demande de contrôle judiciaire est de savoir si la présidente du Comité d'appel a commis une erreur en refusant de communiquer le guide de notation au représentant des demandeurs.
ANALYSE
Afin de trancher la question qui se pose en l'espèce, il faut examiner le cadre législatif et la jurisprudence régissant la divulgation de documents par le Comité d'appel.
i) L'ancien Règlement
Avant que des modifications soient effectuées en 1996, l'article 24 du Règlement sur l'emploi dans la fonction publique (1993), DORS/93-286 (l'ancien Règlement) prévoyait comme suit la communication de documents devant être utilisés dans le cadre d'un appel:
24. (1) L'appelant ou son représentant a accès, sur demande, à tout document qui contient des renseignements concernant l'appelant ou le candidat reçu qui sont susceptibles d'être communiqués au comité d'appel.
(2) L'administrateur général compétent peut fournir, sur demande, une copie de tout document visé au paragraphe (1) à l'appelant ou à son représentant.
(3) Dans le cas où l'administrateur général compétent refuse de fournir une copie d'un document, l'appelant ou son représentant peut demander que le comité d'appel ordonne la délivrance d'une copie du document à l'un ou l'autre.
Le juge Richard (tel était alors son titre) a examiné dans la décision Hasan c. Canada (Procureur général) (1996), 111 F.T.R. 217 (C.F. 1re inst.), l'étendue de la communication qui devait être accordée en vertu du paragraphe 24(1) de l'ancien Règlement à un candidat non reçu lors d'un concours interne. Dans cette affaire-là, le Comité d'appel avait rendu une décision interlocutoire refusant au demandeur d'examiner personnellement les documents se rapportant au test standardisé, similaire à l'exercice de la corbeille, qui avait été utilisé pour évaluer ses habiletés dans le cadre du concours. Le demandeur n'était pas représenté devant le Comité d'appel et avait demandé la communication de tous les documents le concernant, y compris le guide de notation que les évaluateurs avaient utilisé en vue de noter ses réponses.
Dans ses motifs, à la page 220, le juge Richard a énoncé la pratique suivie par Revenu Canada, avant la promulgation du nouveau Règlement, à l'égard de la communication de documents dans le cadre d'un appel devant le Comité d'appel en vertu de l'article 21 de la Loi. Le juge a fait remarquer que la communication se faisait en deux étapes. En premier lieu, on remettait à l'appelant tous les documents se rapportant à son évaluation ainsi qu'une description par un représentant du ministère de la façon dont le test standardisé était utilisé dans le processus de sélection, sans révéler "les réponses ou les comportements "attendus" ou "bons"". En second lieu, le représentant de l'appelant avait pleinement accès aux documents relatifs au test standardisé, c'est-à-dire à tous les documents concernant l'appelant et le candidat reçu, y compris le guide de notation que les évaluateurs avaient utilisé pour noter le test. L'appelant n'était pas autorisé à consulter le guide de notation, et son représentant n'était pas autorisé à communiquer un document qui n'avait pas été communiqué à l'appelant au cours de la première étape du processus de communication. La pratique adoptée par Revenu Canada était destinée à assurer la confidentialité et l'intégrité du système des test standardisés.
Pour déterminer si le Comité d'appel avait commis une erreur en refusant de permettre au demandeur d'examiner personnellement les documents relatifs au test standardisé, y compris le guide de notation, le juge Richard a examiné l'interprétation qu'il convenait de donner à l'article 24 de l'ancien Règlement. À la page 223, il a affirmé:
Vu le libellé impératif et peu ambigu de cette disposition du Règlement, je me dois de conclure qu'il faut communiquer impérativement et intégralement l'ensemble des documents qui contiennent des renseignements se rapportant à l'appelant ou aux candidats reçus, et qui peuvent être communiqués au Comité d'appel. Cela n'inclut pas le droit de faire ou de recevoir une copie, dont il est question aux paragraphes 24(2) et (3) du Règlement.
Rien dans la loi ne justifie que l'on fasse une distinction entre les documents à communiquer à l'appelant et ceux qui doivent l'être à son représentant. Bien que la Loi ait pour objectif de s'assurer que la sélection se fait selon le principe du mérite, cela ne détermine pas la marche à suivre exacte qu'il convient d'adopter à cette fin. En édictant la disposition réglementaire susmentionnée, la Commission de la fonction publique a décidé que le fait de communiquer intégralement les documents qui contiennent des renseignements relatifs à l'appelant ou aux candidats reçus est la meilleure façon de préserver le principe du mérite.
Je signale toutefois, après avoir lu soigneusement le règlement, que seuls les documents qui se rapportent à l'appelant ou aux candidats retenus doivent être communiqués. Le guide destiné aux évaluateurs, qui constitue la clé des réponses aux tests de simulation, ne concerne ni l'une ni l'autre de ces deux personnes. Il s'agit d'un document interne qui vise uniquement à aider le jury de sélection à maintenir une certaine cohérence dans l'évaluation des candidats. Je conclus donc que le guide destiné aux évaluateurs ne se range pas dans la catégorie des documents pour lesquels le paragraphe 24(1) prévoit des droits de communication.
Le juge Richard a donc conclu que le paragraphe 24(1) de l'ancien Règlement permettait au demandeur ou à son représentant d'avoir accès à divers documents concernant le test standardisé, à l'exception du guide de notation utilisé pour noter le test. Le juge Richard a conclu que le guide de notation n'était pas assujetti à la communication pour le motif qu'il "ne se range[ait] pas dans la catégorie des documents pour lesquels le paragraphe 24(1) prévoit des droits de communication".
La décision Hasan c. Canada (Procureur général), précitée, a été rendue par le juge Richard le 12 avril 1996.
Le nouveau Règlement est entré en vigueur le 1er décembre 1996.
Le 3 décembre 1996, la Cour d'appel fédérale a rendu deux décisions au sujet de l'interprétation du paragraphe 24(1) de l'ancien Règlement. Dans la décision Canada (Procureur général) c. Hasan (1996), 206 N.R. 175 (C.A.F.), le juge Pratte, au nom de la Cour d'appel, a rejeté l'appel interjeté contre la décision du juge Richard et a statué que le paragraphe 24(1) de l'ancien Règlement exigeait la communication de tous les documents concernant un appelant non représenté aux fins de son appel devant le Comité d'appel. Sur ce point, il a affirmé aux pages 176 et 177:
Nous croyons que le juge de première instance avait raison d'affirmer que rien dans le Règlement ne justifiait l'établissement d'une distinction entre la divulgation devant être faite à un appelant et celle devant être faite au représentant de ce dernier. Les appelants non représentés et les représentants des appelants jouissent tous des mêmes droits en vertu du paragraphe 24(1).
Dans la seconde décision qui a été rendue publique ce jour-là, Canada (Procureur général) c. Kam et al. (1996), 206 N.R. 173 (C.A.F.), le juge Pratte, au nom de la Cour d'appel, a dit ceci, à la page 174: "Il va de soi que tout appelant représenté ne doit pas être pénalisé pour autant", par rapport à l'appelant non représenté qui doit avoir accès à tous les documents pertinents aux fins de l'appel. Cela étant, le juge a conclu que "tout appelant représenté doit avoir accès, à l'instar de son représentant, à la preuve documentaire à laquelle renvoie le Règlement".
ii) Le nouveau Règlement
Comme il en a ci-dessus été fait mention, le nouveau Règlement est entré en vigueur le 1er décembre 1996.
L'article 2 du nouveau Règlement modifiait l'article 20, où sont définies diverses expressions utilisées dans les dispositions régissant les appels devant le comité d'appel, et notamment les expressions "appelant", "divulgation complète" et "document d'appel":
20. Les définitions qui suivent s'appliquent au présent article et aux articles 21 à 26.
[. . .]
"appelant" Est assimilé à l'appelant son représentant.
[. . .]
"divulgation complète" S'entend de l'accès par l'appelant à l'information ou aux documents visés au paragraphe 24(1), de l'obtention d'une copie de tout document visé au paragraphe 24(2) et de la remise, par l'appelant à l'administrateur général en cause, des allégations visées au paragraphe 25(1).
"document d'appel" S'entend du document adressé à la Commission relativement à un appel interjeté en vertu de l'article 21 de la Loi.
En vertu de l'article 4 des modifications, les articles 23 à 25 de l'ancien Règlement, qui étaient en vigueur au moment où la décision a été rendue dans l'affaire Hasan c. Canada (Procureur général), précitée, ont été remplacés par de nouvelles dispositions régissant la communication de documents ou d'informations destinés à être utilisés dans une audience devant le comité d'appel. Pour plus de commodité, le texte complet des articles 23 à 25 est reproduit à l'appendice A.
En vertu de l'article 21 du nouveau Règlement, l'appel est interjeté devant le comité d'appel en vertu de l'article 21 de la Loi au moyen du dépôt d'un document d'appel. En vertu de l'article 23 du nouveau Règlement, l'appelant a droit à la divulgation complète des documents ou de l'information avant d'être avisé de la date, de l'heure et du lieu de l'audience. Conformément à la définition figurant à l'article 20, la divulgation complète comporte trois éléments: l'accès par l'appelant à l'information et aux documents visés au paragraphe 24(1); l'obtention d'une copie de tout document visé au paragraphe 24(2); la remise par l'appelant à l'administrateur général des allégations visées au paragraphe 25(1). Aux fins qui nous occupent, ce dernier élément de la définition de l'expression "divulgation complète" concernant la remise des allégations visées au paragraphe 25(1) ne s'applique pas ou n'est pas pertinente.
Dans ce contexte législatif, les paragraphes 24(1) et (2) du nouveau Règlement constituent les dispositions primordiales régissant la divulgation à l'appelant. En vertu des dispositions du paragraphe 24(1), l'appelant "a accès, sur demande, à toute information ou tout document qui contient des renseignements concernant lui-même ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel". En vertu du paragraphe 24(2), l'administrateur général du ministère fournit, sur demande, une copie de tout document communiqué en vertu du paragraphe 24(1). Toutefois, le droit à la divulgation reconnu à l'appelant en vertu des paragraphes 24(1) et (2) est assujetti aux dispositions des paragraphes 24(3) et (4), qui permettent respectivement à l'administrateur général et à la Commission de refuser dans certaines circonstances de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents. En particulier, l'administrateur général et la Commission peuvent refuser de donner accès si la divulgation risque de nuire à la continuation de l'utilisation d'un test standardisé ou de fausser les résultats d'un tel test en conférant un avantage indu à une personne. Si l'administrateur général ou la Commission exercent le pouvoir discrétionnaire qu'ils ont de refuser de donner accès à de l'information ou à des documents, l'appelant peut demander, en vertu du paragraphe 24(5), que le comité d'appel ordonne cet accès. En vertu du paragraphe 24(6), le comité d'appel peut ordonner d'accorder l'accès à de l'information ou à des documents dont l'administrateur général ou la Commission a refusé la divulgation. Si le comité d'appel exerce le pouvoir discrétionnaire qu'il a d'ordonner la divulgation, il peut imposer toute condition qu'il estime nécessaire pour empêcher, entre autres choses, que la continuation de l'utilisation d'un test standardisé ne soit compromise ou que les résultats d'un tel test ne soient faussés en conférant un avantage indu à une personne.
L'article 25 du nouveau Règlement renferme diverses dispositions régissant la divulgation complète avant l'audience et confère au comité d'appel des pouvoirs de surveillance et des pouvoirs discrétionnaires destinés à assurer la divulgation complète. En vertu du paragraphe 25(3), la divulgation complète doit être réalisée dans les 45 jours suivant la date de l'accusé de réception émis par la Commission quant au document d'appel. Les paragraphes 25(6) et (7) permettent au comité d'appel, dans certaines circonstances, de proroger le délai de 45 jours et d'imposer toute mesure nécessaire aux fins de la divulgation complète. En vertu du paragraphe 25(8), le comité d'appel a en outre le pouvoir discrétionnaire "par ordonnance, [d']imposer d'office toute mesure qu'il estime nécessaire pour permettre de réaliser la divulgation complète". Le comité d'appel peut exercer ce pouvoir si la divulgation complète n'a pas été réalisée dans le délai prévu de 45 jours ou dans tout autre délai imparti pour ce faire, ou s'il a des motifs raisonnables de croire que la divulgation complète ne pourra être réalisée dans ces délais.
L'examen du régime législatif édicté dans le nouveau Règlement confirme que l'appelant a le droit, à certaines conditions, d'avoir accès à l'information ou aux documents qui contiennent des renseignements le concernant ou concernant le candidat reçu et qui sont susceptibles d'être communiqués au comité d'appel. Le droit d'accès de l'appelant est expressément assujetti au pouvoir discrétionnaire de l'administrateur général et de la Commission de refuser de donner accès si la divulgation risque, entre autres choses, de nuire à la continuation de l'utilisation ou de fausser les résultats d'un test standardisé. En outre, le comité d'appel peut uniquement ordonner d'accorder l'accès à l'information ou aux documents précis que l'administrateur général ou la Commission a refusé de divulguer. Aucune disposition du nouveau Règlement ne confère de pouvoir discrétionnaire résiduel de permettre la divulgation. En d'autres termes, pour être divulgués, l'information ou les documents doivent concerner l'appelant ou le candidat reçu et être susceptibles d'être communiqués au comité d'appel, conformément au paragraphe 24(1). Seuls l'information ou les documents visés par les dispositions du paragraphe 24(1) peuvent être communiqués. De fait, cette thèse est confirmée par l'article 20 où l'expression "divulgation complète" est définie comme s'entendant entre autres choses "de l'accès par l'appelant à l'information ou aux documents visés au paragraphe 24(1) [et] de l'obtention d'une copie de tout document visé au paragraphe 24(2)".
iii) Différences entre l'ancien texte législatif et le nouveau texte législatif
Si l'on compare l'ancien Règlement et le nouveau Règlement, on peut constater que le nouveau Règlement a modifié, à maints égards, le régime législatif régissant la communication de documents destinés à être utilisés à l'audience devant le comité d'appel.
Le libellé du paragraphe 24(1) de l'ancien Règlement et celui du nouveau Règlement sont à peu près les mêmes. Toutefois, en vertu de l'ancien Règlement, la divulgation à l'appelant prévue au paragraphe 24(1) n'était assujettie à aucune condition, comme elle l'est en vertu du nouveau texte législatif. En vertu du paragraphe 24(2) de l'ancien Règlement, l'administrateur général était autorisé à fournir, sur demande, une copie d'un document auquel l'accès avait été donné en vertu du paragraphe 24(1). Toutefois, l'administrateur général n'avait pas le pouvoir discrétionnaire de refuser de donner l'accès à un document à l'appelant ou à son représentant. De même, en vertu du paragraphe 24(3) de l'ancien Règlement, le comité d'appel se voyait uniquement conférer le pouvoir discrétionnaire de fournir à l'appelant ou à son représentant une copie du document que l'administrateur général avait refusé de fournir. Le comité d'appel n'avait pas le pouvoir discrétionnaire de donner accès à un document. En ce sens, l'ancien Règlement faisait une distinction claire entre l'accès aux documents, qui était régi par le paragraphe 24(1), et la communication de copies de documents, qui était régie par les paragraphes 24(2) et (3). En d'autres termes, l'appelant ou son représentant avaient accès aux documents visés au paragraphe 24(1), mais pouvaient se voir refuser l'obtention d'une copie de ce document. Aucune disposition de l'ancien Règlement ne conférait à l'administrateur général, à la Commission ou au comité d'appel un autre pouvoir discrétionnaire à l'égard de l'accès ou de la divulgation.
Par contre, le nouveau Règlement restreint la divulgation prévue au paragraphe 24(1) en permettant à l'administrateur général et à la Commission de refuser de donner accès à de l'information ou à des documents dans des circonstances où leur divulgation risque, entre autres choses, de nuire à la continuation de l'utilisation d'un test standardisé ou de fausser les résultats d'un tel test en conférant un avantage indu à une personne. En outre, le nouveau Règlement confère au comité d'appel le pouvoir discrétionnaire d'ordonner d'accorder l'accès à un document ou à de l'information à l'égard desquels l'administrateur général ou la Commission a refusé de donner accès, aux conditions jugées nécessaires pour empêcher, entre autres choses, que la continuation de l'utilisation du test standardisé ne soit compromise ou que les résultats d'un tel test ne soient faussés. Le nouveau Règlement montre également d'une façon tout à fait claire que la divulgation peut uniquement avoir lieu à l'égard de documents ou d'informations qui sont visés par les dispositions du paragraphe 24(1). En d'autres termes, il n'existe aucun pouvoir discrétionnaire résiduel en vertu d'une autre disposition permettant à l'administrateur général, à la Commission ou au comité d'appel d'ordonner la divulgation d'autres documents ou d'autres informations. Enfin, le nouveau Règlement introduit et définit le concept de "divulgation complète" et renferme plusieurs dispositions destinées à garantir que l'appelant obtienne une divulgation complète avant l'audience. En particulier, le nouveau Règlement confère au comité d'appel le pouvoir discrétionnaire d'imposer toute mesure qu'il estime nécessaire pour permettre de réaliser la divulgation complète.
iv) Le guide de notation est-il assujetti à la divulgation en vertu du nouveau Règlement?
Le nouveau Règlement est entré en vigueur après que le juge Richard eut rendu sa décision dans l'affaire Hasan c. Canada (Procureur général), précitée, et avant que la Cour d'appel rende une décision dans cette affaire. Avant la promulgation du nouveau Règlement, Revenu Canada divulguait habituellement aux représentants des appelants, à titre confidentiel, les documents ou l'information se rapportant à l'exercice standardisé de la corbeille, y compris le guide de notation. Revenu Canada divulguait probablement cette information ou cette documentation s'il croyait que celles-ci se rapportaient à une question soulevée dans l'appel, du moins dans certains cas. Aucun élément de preuve n'a été présenté par le défendeur dans la présente demande de contrôle judiciaire en vue d'établir qu'un préjudice était causé du fait de la divulgation antérieure de l'information ou des documents se rapportant à l'exercice standardisé de la corbeille, y compris le guide de notation.
L'avocat du défendeur a soutenu, entre autres choses, que le guide de notation n'était pas assujetti à la divulgation prévue par les dispositions du paragraphe 24(1) du nouveau Règlement compte tenu des décisions rendues dans le contexte de l'ancien Règlement. Je ne puis retenir cet argument. À mon avis, le nouveau régime législatif était destiné à mettre en balance les intérêts divergents de l'appelant lorsqu'il s'agissait d'obtenir une divulgation complète, et du gouvernement lorsqu'il s'agissait de protéger la confidentialité et l'intégrité des tests standardisés. Afin d'en arriver à l'équilibre approprié, le nouveau Règlement prévoit la divulgation complète à l'appelant, en reconnaissant qu'il peut néanmoins y avoir des cas dans lesquels la divulgation devrait être refusée ou encore être accordée à certaines conditions afin de protéger la confidentialité et l'intégrité du test standardisé. De fait, les modifications prévoient clairement que les documents ou l'information se rapportant à un test standardisé seront assujettis à la divulgation; autrement, les dispositions conférant des pouvoirs discrétionnaires à l'administrateur général, à la Commission et au comité d'appel à l'égard des tests standardisés ne seraient pas nécessaires. Le guide de notation est l'un des documents se rapportant directement à l'administration et à l'utilisation du test standardisé et, en tant que tel, il peut constituer une information ou un document "qui contient des renseignements concernant [l'appelant] ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel" au sens du paragraphe 24(1). La question de savoir si le guide de notation doit être divulgué à l'appelant en vertu du paragraphe 24(1) dépend de sa pertinence dans le contexte des faits de l'affaire. Toutefois, même si le guide de notation est assujetti à la divulgation compte tenu des faits d'une affaire particulière, l'administrateur général ou la Commission et le comité d'appel peuvent exercer leurs divers pouvoirs discrétionnaires en vertu du nouveau Règlement.
Par contre, si je devais conclure que le guide de notation n'appartient pas d'une façon générale à la catégorie de documents assujettis à la divulgation au sens du paragraphe 24(1), sa divulgation ne pourrait en aucun cas être exigée ou ordonnée en vertu d'une autre disposition législative du nouveau Règlement, étant donné qu'il n'existe aucun pouvoir discrétionnaire résiduel de permettre la divulgation. Cela ne pouvait tout simplement pas être l'intention du législateur lorsqu'il a édicté le nouveau régime législatif, étant donné en particulier que par le passé, Revenu Canada avait depuis longtemps l'habitude de divulguer ce document au représentant de l'appelant. De fait, le Résumé de l'étude d'impact de la réglementation qui est joint au nouveau Règlement confirme que les modifications visent notamment à "limiter les motifs pour lesquels un administrateur général peut refuser de fournir un document"1.
Je conclus donc que la présidente du Comité d'appel a commis une erreur en concluant qu'elle est liée par la décision Hasan c. Canada (Procureur général), précitée, qui a été rendue dans le contexte de l'ancien Règlement. De fait, en concluant qu'elle est liée par cette décision, la présidente du Comité d'appel a omis de tenir compte des modifications effectuées par le nouveau régime législatif, et notamment de la nature et de l'étendue des pouvoirs discrétionnaires conférés au comité d'appel. En particulier, la présidente du Comité d'appel a commis une erreur en omettant de tenir compte de la question de savoir si elle devait, en vertu des paragraphes 24(5) et (6) du nouveau Règlement, ordonner l'accès au guide de notation à certaines conditions étant donné que l'administrateur général avait refusé d'y donner accès.
DÉCISION
La demande de contrôle judiciaire est accueillie avec dépens. La décision de la présidente du Comité d'appel est annulée et l'affaire est renvoyée à un comité d'appel différemment constitué pour nouvelle audition et nouvelle décision.
APPENDICE A
23. (1) Sous réserve du paragraphe (3), le greffier des comités d'appel avise par écrit l'appelant, l'administrateur général en cause et le candidat reçu des date, heure et lieu de l'audition de l'appel au moins 14 jours avant la date de l'audition.
(2) Le délai d'avis prévu au paragraphe (1) ne peut débuter avant qu'il y ait eu divulgation complète.
(3) Avec le consentement des parties, l'avis de l'audition de l'appel peut être donné moins de 14 jours avant la date de l'audition.
[. . .]
24. (1) L'appelant a accès, sur demande, à toute information ou tout document qui contient des renseignements concernant lui-même ou le candidat reçu et qui est susceptible d'être communiqué au comité d'appel.
(2) L'administrateur général en cause fournit, sur demande, à l'appelant une copie de tout document visé au paragraphe (1).
(3) Malgré les paragraphes (1) et (2), l'administrateur général en cause peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait:
a) soit de menacer la sécurité national ou la sécurité d'une personne;
b) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient au ministère ou qui est offert sur le marché;
c) soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne.
(4) Malgré les paragraphes (1) et (2), la Commission ou son représentant peut refuser de donner accès à de l'information ou à des documents ou de fournir copie de documents si leur divulgation risquerait:
a) soit de nuire à l'utilisation continue d'un test standardisé qui appartient à la Commission ou qui est offert sur le marché;
b) soit de fausser les résultats d'un tel test standardisé en conférant un avantage indu à une personne.
(5) Lorsque l'administrateur général en cause ou la Commission ou son représentant refuse de donner accès à de l'information ou à des documents en vertu des paragraphes (3) ou (4), l'appelant peut demander que le comité d'appel ordonne d'accorder cet accès.
(6) Lorsque le comité d'appel ordonne d'accorder l'accès à de l'information ou à des documents en vertu du paragraphe (5), cet accès est assujetti, avant et pendant l'audition, aux conditions que le comité d'appel estime nécessaires pour empêcher que:
a) la sécurité nationale ou la sécurité d'une personne ne soit menacée;
b) l'utilisation continue d'un test standardisé visé aux paragraphes (3) ou (4) ne soit compromise;
c) les résultats d'un tel test standardisé ne soient faussés en conférant un avantage indu à une personne.
(7) Toute information ou tout document obtenu en vertu du présent article ne peut être utilisé qu'aux fins de l'appel.
25. (1) Les allégations que l'appelant adresse à l'administrateur général en cause sont remises par écrit et sont suffisamment détaillées pour qu'il puisse y répondre.
(2) Malgré le paragraphe (1), les allégations peuvent, dans des circonstances exceptionnelles et avec le consentement du comité d'appel, être présentées oralement.
(3) La divulgation complète est réalisée dans les 45 jours suivant la date de l'accusé de réception du document d'appel.
(4) Malgré le paragraphe 23(2), après l'expiration du délai visé au paragraphe (3), que la divulgation complète soit réalisée ou non, l'appel peut être mis au rôle d'audition pour que le comité d'appel puisse faire enquête.
(5) Malgré le paragraphe (4), lorsque la divulgation complète est réalisée et confirmée par écrit par les parties avant l'expiration du délai visé au paragraphe (3), l'appel peut être mis au rôle d'audition pour que le comité d'appel puisse faire enquête.
(6) Malgré les paragraphes (3) et (4), lorsque l'appelant ou l'administrateur général en cause a des motifs raisonnables de croire que la divulgation complète ne pourra être réalisée dans le délai visé au paragraphe (3), le comité d'appel peut, à la demande de l'intéressé faite avant l'expiration du délai, rendre une ordonnance:
a) prorogeant ce délai, le cas échéant;
b) imposant toute mesure qu'il estime nécessaire pour permettre de réaliser la divulgation complète.
(7) Malgré les paragraphes (3) et (4), lorsque l'appelant ou l'administrateur général en cause a des motifs raisonnables de croire que la divulgation complète ne pourra être réalisée dans le délai prorogé par l'ordonnance rendue en vertu du paragraphe (6), le comité d'appel peut, à la demande de l'intéressé faite avant l'expiration de ce délai, rendre une nouvelle ordonnance:
a) prorogeant ce délai, le cas échéant;
b) imposant toute mesure qu'il estime nécessaire pour permettre de réaliser la divulgation complète.
(8) Malgré les paragraphes (3) et (4), le comité d'appel peut, par ordonnance, imposer d'office toute mesure qu'il estime nécessaire pour permettre de réaliser la divulgation complète lorsque, selon le cas:
a) la divulgation complète n'a pas été réalisée dans le délai visé au paragraphe (3) ou prorogé en vertu des paragraphes (6) ou (7);
b) il a des motifs raisonnables de croire que la divulgation complète ne pourra être réalisée dans le délai visé au paragraphe (3) ou prorogé en vertu des paragraphes (6) ou (7).
1 DORS/96-482, Gazette du Canada, Partie II, vol. 130, no 23, p. 3081.