Gerald Alfred Kedward (Demandeur)
c.
La Reine et W. L. Higgitt, Commissaire de la
Gendarmerie royale du Canada (Défendeurs)
Division de première instance, le juge suppléant
Sheppard —Vancouver, les 5, 6 et 16 octobre
1973.
Droits civils—Couronne—Fonction publique—Gendarme-
rie royale du Canada—Renvoi d'un gendarme pour avoir
refusé une mutation—Réclamation pour renvoi injustifié
A-t-il droit à une audience avant renvoi—Déclaration cana-
dienne des droits, article 2e).
Un membre de la G.R.C. fut renvoyé de la Gendarmerie
par le Commissaire, conformément aux règlements, pour
avoir refusé une mutation. Il intenta une action pour renvoi
injustifié.
Arrêt: l'action doit être rejetée.
(1) La Couronne peut renvoyer ses préposés au bon
plaisir.
(2) Les pouvoirs de renvoi accordés par la Loi sur la
Gendarmerie royale du Canada et les règlements n'ont pas
été outrepassés.
(3) On n'a pas omis d'appliquer les principes de justice
naturelle même si l'on n'a pas accordé d'audience au gen
darme avant son renvoi. La maxime audi alteram partem ne
s'applique qu'à des affaires d'une nature judiciaire ou quasi
judiciaire. Arrêt appliqué: La Reine c. Randolph [1966]
R.C.S. 260.
(4) L'article 2e) de la Déclaration canadienne des droits
qui garantit le droit à une audition impartiale pour la déter-
mination des droits ne s'applique pas. Arrêt suivi: Bokor c.
La Reine [1970] R.C.É. 842; distinction faite avec l'arrêt
Bridge c. Baldwin [1964] A.C. 40.
ACTION.
AVOCATS:
Harry D. Boyle pour le demandeur.
Norman C. Mullins, c.r., pour les
défendeurs.
PROCUREURS:
Rosenbloom et Boyle, Vancouver, pour le
demandeur.
Le sous-procureur général du Canada pour
les défendeurs.
LE JUGE SUPPLÉANT SHEPPARD—Cette
action, intentée par un ancien membre de la
Gendarmerie royale du Canada, allègue un
renvoi injustifié et demande, en plus de domma-
ges-intérêts, que ledit renvoi soit déclaré ultra
vires. Voici ce dont il s'agit.
Le demandeur est d'abord entré au service de
la Gendarmerie royale du Canada le 3 janvier
1957 et il a racheté sa libération à compter du 7
août 1959 afin de se marier. Il a réintégré la
Gendarmerie royale le 23 août 1961 et il y est
resté jusqu'au 5 octobre 1971, date de son
renvoi par le Commissaire. Ses services ont été
jugés satisfaisants et il était bon policier.
Voici les circonstances de ce renvoi:
Le 13 mai 1971, le demandeur était en poste à
Prince George (Colombie-Britannique). On lui a
offert une affectation à Prince Rupert où il
devait remplacer un caporal, ce qui laisse penser
que cette mutation comportait un avancement.
Le demandeur a obtenu l'autorisation d'effec-
tuer un voyage à Prince Rupert afin d'y cher-
cher un logement et, à cet effet, il a téléphoné le
13 mai 1971 au personnel du bureau de la
Gendarmerie à cet endroit pour leur demander
de lui signaler toute possibilité de logement pour
sa famille qui comprenait alors sa femme et ses
trois filles. Du 16 au 19 juin 1971 (pièce n° 1), il
est donc allé à Prince Rupert afin d'y chercher
une maison mais il n'en a pas trouvé qui lui
convienne. Le 21 juin 1971 (pièce n° 1), le
demandeur a écrit au commandant de Prince
George pour lui signaler qu'il n'avait pli trouver
aucun logement répondant à ses besoins et lui
demander de bien vouloir revenir sur sa muta
tion. Le 2 juillet 1971 (pièce n° 2), le demandeur
a de nouveau écrit au commandant de Prince
George lui demandant de bien vouloir revenir
sur sa mutation étant donné qu'il n'avait pu
trouver à Prince Rupert aucun logement qui lui
convienne. Cette lettre était accompagnée d'un
certificat du Dr U. Khare, en date du 30 juin
1971, qui se terminait comme suit: [TRADUC-
TION] «Si elle (la femme du demandeur) doit de
nouveau vivre dans un immeuble à logements
multiples, elle court le risque de souffrir de
troubles mentaux qui pourraient créer de graves
problèmes à sa famille.» Le 21 juillet 1971, le
demandeur a écrit au commandant de Prince
George une lettre (pièce n° 4) dans laquelle il
déclarait notamment: [TRADUCTION] «Sachez
que le soussigné ne peut faire autrement que de
refuser cette nouvelle affectation pour les
motifs invoqués dans la demande du 2 juillet.»
Dans une note de service du 9 août 1971
(pièce n° 10), le commissaire adjoint comman
dant la division E (C.-B.) a écrit au commandant
de Prince George pour lui donner l'ordre de
faire comparaître le demandeur afin de l'infor-
mer que, conformément au Règlement n° 173,
on allait présenter au Commissaire une recom-
mandation tendant à son renvoi pour inaptitude
au service. Par lettre en date du même jour, le
commissaire adjoint commandant la division E a
soumis au Commissaire à Ottawa une recom-
mandation tendant au renvoi du demandeur
pour inaptitude au service. Par lettre du 25 août
1971 (pièce n° 7), le surintendant Rosberg, com
mandant à Prince George, a précisé qu'il avait
fait comparaître devant lui ce même jour le
demandeur afin de lui faire savoir [TRADUC-
TION] «qu'on a présenté au Commissaire, con-
formément au Règlement n° 173 de la Gendar-
merie royale du Canada, une recommandation
tendant à votre renvoi de la Gendarmerie pour
inaptitude» et lui rappelant «que, par une note
de service en date du 20 juillet 1971, vous avez
appris qu'il n'était pas question de revenir sur
votre mutation à Prince Rupert». On a égale-
ment lu au demandeur les articles 151 et 1200 et
il a reconnu tous ces faits par écrit. Voici le
texte de ces articles:
[TRADUCTION] 151. Tout membre doit être informé immé-
diatement de toute recommandation faite en vue de son
renvoi de la Gendarmerie.
RECOMMANDATIONS EN VUE DU RENVOI
1200. (1) Lorsqu'un membre est informé, en conformité
du règlement n° 151, qu'il a été présenté une recommanda-
tion en vue de son renvoi de la Gendarmerie, il devra
également être informé de son droit de faire appel de cette
recommandation auprès du Commissaire.
(2) Sous réserve de l'alinéa (3), un tel appel doit être fait
par écrit et dans les quatre jours suivant l'avis de la
recommandation.
(3) Lorsqu'une recommandation est faite en vertu de
l'article 38 de la Loi sur la Gendarmerie royale du Canada et
que le membre reconnu coupable demande communication
de la transcription des dépositions, les dispositions de l'arti-
cle 41 de la Loi s'appliquent.
Par lettre envoyée au Commissaire le 25 août
1971 (pièce n° 5), le demandeur a fait appel de
la décision de renvoi «pour des motifs humani-
taires». Le 17 septembre, le demandeur fut
informé que le Commissaire avait décidé de le
renvoyer. Par une lettre au Commissaire en date
du 22 septembre 1971 (pièce n° 6), accompa-
gnée d'une lettre du Dr U. Khare en date du 24
septembre 1971 (pièce n° 3), le demandeur a
réitéré ses arguments.
Le demandeur a reçu son certificat de renvoi
le 22 octobre 1971 (pièce n° 9). Il ressort de ce
document que le demandeur a été renvoyé le 5
octobre 1971 [TRADUCTION] «pour inaptitude au
service dans la Gendarmerie. Conduite pendant
la durée du service: satisfaisante.» L'avis de
renvoi (pièce n° 8) fut publié le 6 novembre
1971. La lecture d'un tel avis est obligatoire
pour tous les membres de la Gendarmerie. Le 8
octobre 1971 (pièce n° 11), la Commission de
renvoi fut constituée en vertu du Règlement n°
155. Le demandeur n'a plus exercé ses fonc-
tions à partir du 5 octobre 1971.
1. Le demandeur n'a aucun contrat d'emploi
portant sur une période donnée; il n'est donc
pas fondé à intenter une action pour renvoi
injustifié.
Dans l'arrêt Zamulinski c. La Reine (1957) 10
D.L.R. (2e) 685, le président Thorson déclare (à
la p. 693):
[TRADLCTION] Je vais maintenant étudier les questions de
droit soulevées en l'espèce. Quelques-unes sont simples. Le
pétitionnaire était employé à titre provisoire au ministère
des Postes; il ne pouvait donc faire valoir aucun droit à un
emploi permanent. De plus, même devenu employé perma
nent, la durée de son affectation aurait été soumise au bon
plaisir de la Couronne. L'article 19 de la Loi sur le service
civil (précité) expose la règle, depuis longtemps en vigueur,
selon laquelle les préposés de la Couronne, en l'absence de
loi contraire, occupent leur poste au bon plaisir de la Cou-
ronne. On peut, par conséquent, déclarer sans hésiter que le
pétitionnaire n'a pas droit à la déclaration qu'il sollicite
affirmant la continuité de son emploi dans la Fonction
publique et son droit au salaire correspondant. Il faut donc
rejeter cette demande de déclaration.
J'estime également que le pétitionnaire n'a droit à aucun
dédommagement pour renvoi injustifié. Une telle réclama-
tion implique généralement une rupture de contrat; or, en
l'espèce, le pétitionnaire n'avait aucun contrat de travail
avec le ministère des Postes et certainement pas un contrat
auquel il n'eut pu être mis fin au bon plaisir de la Couronne.
Le fait que sa nomination ait été soumise au bon plaisir de la
Couronne en vertu de l'art. 19 de la loi signifie qu'il aurait
pu être congédié sans motif ou préavis et même arbitraire-
ment. Le pétitionnaire n'a donc pas droit à des dommages-
intérêts pour renvoi injustifié, au sens courant du terme. Sa
réclamation en dommages doit donc également être rejetée.
Il ne reste que la réclamation en dommages présentée par
le pétitionnaire pour ne pas avoir eu, avant son renvoi,
l'occasion de présenter sa version des faits à un fonction-
naire supérieur du ministère désigné par le sous-chef.
Dans l'arrêt Peck c. La Reine, [1964] R.C.É.
966,1e juge Cattanach a déclaré, à la p. 990:
[TRADUCTION] J'estime également que la pétitionnaire n'a
droit à aucun dommage pour renvoi injustifié puisqu'une
telle revendication implique généralement une rupture de
contrat. En l'espèce, la pétitionnaire n'avait aucun contrat
de travail et certainement pas un contrat auquel il n'eut pu
être mis fin au bon plaisir de la Couronne. Le fait que sa
nomination était soumise au bon plaisir de la Couronne en
vertu de l'article 19 de la loi signifie qu'elle aurait pu être
congédiée arbitrairement, sans motif ou préavis.
En conséquence, la pétitionnaire n'a pas droit à des dom-
mages-intérêts pour renvoi injustifié, au sens courant du
terme. Sa réclamation en dommages doit donc également
être rejetée.
Une action pour renvoi injustifié est fondée
sur un contrat d'emploi portant sur une période
donnée. En l'espèce, il n'y a aucun contrat
d'emploi de ce genre. L'article 53 de la Loi sur
la Gendarmerie royale du Canada, S.R.C. 1970,
c. R-9, est rédigé comme suit:
53. Aux fins de la détermination de responsabilité dans
une action ou autre procédure intentée par ou contre Sa
Majesté, une personne qui, à une époque quelconque, occu-
pait le poste de membre de la Gendarmerie, est réputée
avoir été, à ladite époque, un préposé de la Couronne.
La prérogative de la Couronne autorise la
révocation au bon plaisir et rien dans cette loi
n'en limite l'application.
2. La Loi sur la Gendarmerie royale du
Canada établit un tribunal spécial, ce qui, en
l'absence de toute irrégularité, exclut la compé-
tence de la Cour. Dans l'arrêt La Reine et
Archer c. White [1956] R.C.S. 154, le juge
Rand, au nom de la majorité de la Cour, déclare
(à la p. 159):
[TRADUCTION] Le Parlement a énuméré les entorses à la
discipliné qui entraînent une sanction et, afin de permettre à
la Gendarmerie d'y faire face, il l'a dotée de ses propres
tribunaux. Il n'est pas nécessaire de s'étendre sur les raisons
qui justifient cette façon de faire. Prima facie, il convient de
considérer un pareil code comme étant l'unique moyen
prévu pour atteindre ce but donné. Ainsi, en l'absence d'un
abus de pouvoir tel qu'il situerait l'acte en dehors des limites
de la loi et dans la mesure où l'acte est autorisé, il n'appar-
tient pas à une cour supérieure, dans l'exercice d'une com-
pétence depuis longtemps établie relative à la surveillance
des tribunaux inférieurs, d'intervenir dans la conduite des
affaires internes d'un tel organisme ... .
L'article 31 enjoint le surintendant et lui donne l'autorisa-
tion de procéder d'une manière sommaire à «l'examen» de
l'accusation et si elle est prouvée «sous serment, à sa
satisfaction», de statuer sur la culpabilité. Il ne s'agit pas à
proprement parler d'un procès mais simplement d'une
enquête à des fins administratives; le simple fait que le
Parlement ait autorisé la perception d'amendes ainsi que la
condamnation à des peines d'emprisonnement ne change
rien à cela: les normes de conduite des membres de la
Gendarmerie se trouvent sanctionnées.
A la page 160:
Le Parlement s'en remet, pour la bonne exécution de cette
importante fonction, au sens des responsabilités et à l'inté-
grité de ces officiers. L'existence même de la Gendarmerie
telle qu'elle est conçue dépend d'une administration confiée
à des hommes irréprochables et la loi considère que l'appli-
cation de la discipline est une question de gestion interne. Si
un individu est lésé dans l'exercice normal de cette autorité,
ce qui est concevable, l'appel doit être porté devant des
organismes autres que les tribunaux civils, ou encore,
comme c'est le cas pour l'armée, ces incidents doivent être
considérés comme le prix qu'il faut payer pour sauvegarder
les objectifs visés.
Et, à la page 161:
A tout le moins, l'expression, «pouvoirs disciplinaires»
comprend les sanctions prévues à l'intérieur d'un groupe qui
exerce une fonction d'intérêt public ou quasi public et où la
sécurité et la sauvegarde du public exigent l'obéissance aux
ordres ainsi que leur bonne exécution et impose à chaque
membre le devoir de respecter certaines normes.
Le pouvoir de congédiement ou de renvoi n'a
pas été outrepassé. L'article 13(2) de la Loi sur
la Gendarmerie royale du Canada est ainsi
rédigé:
13. (2) Sauf s'il est nommé pour une fonction temporaire,
chaque membre autre qu'un officier doit, lors de sa nomina
tion, signer un acte d'engagement pour une période n'excé-
dant pas cinq ans, mais un tel membre peut être congédié ou
renvoyé par le Commissaire en tout temps avant l'expiration
de la durée de son engagement.
Dans la présente affaire, le demandeur n'avait
signé aucun acte d'engagement et, d'après les
dépositions recueillies, on n'a pas d'habitude
recours à cette procédure. Une telle omission ne
saurait affecter la validité de la nomination du
demandeur car l'expression «lors de sa nomina
tion» doit être interprétée comme voulant dire
après la nomination. Intervenant après la nomi
nation et non avant, l'acte d'engagement ne sau-
rait constituer une condition préalable à la nomi
nation. Pordage c. Cole (1671) 85 E.R. 449.
Il découle de la fin de l'article que le Commis-
saire a le droit de renvoyer le demandeur en
tout temps avant l'expiration de la durée de son
engagement. Le Règlement n° 173 est rédigé de
la manière suivante:
[TRADUCTION] 173. Le Commissaire peut recommander le
renvoi d'un officier et peut renvoyer un membre autre qu'un
officier qui s'est révélé inapte au service dans la
Gendarmerie.
L'article 150 autorise le renvoi d'Un membre
pour les motifs suivants:
d) inaptitude;
Les exigences de la loi et des règlements ont
été observées et le demandeur a été avisé du
grief qu'on lui faisait et de son audition et il a
présenté ses objections. Le demandeur a écrit
pour demander que soit examinée de nouveau la
décision de renvoi. (Lettres du 21 juin 1971,
pièce n° 1, et du 2 juillet 1971, pièce n° 2, ainsi
que la lettre du Dr Khare du 30 juin 1971, pièce
n° 2.) Dans sa lettre du 21 juillet 1971 (pièce n°
4), le demandeur a refusé sa mutation. Par lettre
du 25 août 1971 (pièce n° 7), le demandeur a été
requis de comparaître devant son supérieur
pour être informé qu'une recommandation avait
été présentée en vue de son renvoi pour inapti-
tude au service, conformément à l'article 151
(précité). Le 25 août 1971 (pièce n° 5), le
demandeur a écrit au Commissaire, et il lui a
écrit à nouveau le 22 septembre 1971 (pièce n°
6). Cette dernière lettre était accompagnée d'un
certificat du Dr Khare en date du 24 septembre
1971 (pièce n° 3). La loi et les règlements ont
donc été observés. Le demandeur a été avisé du
fait que son cas était porté devant le Commis-
saire ainsi que du motif de cette procédure et il
a fait valoir ses objections.
3. Le demandeur affirme que son renvoi était
injustifié et par conséquent nul selon la justice
naturelle ou par l'application du principe audi
alteram partem. Cette prétention n'est pas
fondée pour les motifs suivants.
a) Le Parlement peut abroger l'application
d'un principe doctrinal. Dans l'arrêt La Reine c.
Randolph [1966] R.C.S. 260, le juge Cartwright
déclarait, au nom de la Cour (à la p. 265):
[TRADUCTION] II ne fait aucun doute que le Parlement a le
pouvoir d'abroger ou de modifier l'application de la maxime
audi alteram partent. Il ne l'a pas abrogée par l'art. 7.
Les pouvoirs de renvoi du Commissaire préci-
sés dans la loi ou les règlements n'ont pas été
abrogés et leurs conditions d'exercice ont été
respectées.
b) La maxime audi alteram partem ne s'appli-
que qu'à un tribunal judiciaire ou quasi judi-
ciaire. Dans l'arrêt La Reine c. Randolph (pré-
cité), à la p. 266, on trouve une définition du
champ d'application de cette maxime:
[TRADUCTION] Généralement parlant, la maxime audi alteram
partent a trait aux décisions de nature définitive affectant les
droits des parties... .
En l'espèce, le demandeur ne peut faire valoir
vis-à-vis de la Couronne un terme d'engagement
de durée déterminée ou un droit de ne pas être
révoqué au bon plaisir. Ainsi, le Commissaire
n'était pas soumis à la maxime audi alteram
partem en exerçant sa compétence.
c) Le demandeur prétend que l'inobservation
de la maxime audi alteram partem a porté
atteinte aux droits que lui confère l'article 2e) de
la Déclaration canadienne des droits, S.C. 1960,
c. 44 (S.R.C. 1970, Appendice III):
2. Toute loi du Canada, à moins qu'une loi du Parlement
du Canada ne déclare expressément qu'elle s'appliquera
nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s'inter-
préter et s'appliquer de manière à ne pas supprimer, res-
treindre ou enfreindre l'un quelconque des droits ou des
libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser
la suppression, la diminution ou la transgression, et en
particulier, nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'ap-
pliquer comme
e) privant une personne du droit à une audition impartiale
de sa cause, selon les principes de justice fondamentale,
pour la définition de ses droits et obligations;
L'article 2e) n'est pas applicable en la pré-
sente espèce et ne confère aucun droit au
demandeur, pour les raisons exposées par le
juge Walsh dans l'arrêt Bokor c. La Reine
[1970] R.C.É. 842, à la p. 868.
Il convient de distinguer l'espèce présente de
l'affaire Bridge c. Baldwin [1964] A.C. 40, citée
par le demandeur, car, dans celle-ci, le comité
de surveillance avait le pouvoir de suspendre ou
de renvoyer [TRADUCTION] «ceux qui avaient, à
son avis, fait preuve de négligence dans l'exer-
cice de leurs fonctions ou de toute autre inapti-
tude.» Par conséquent, le comité de surveillance
exerçait un pouvoir judiciaire ou quasi judiciaire
au sens de l'arrêt La Reine c. Randolph (précité)
car il devait trancher la question de savoir si
l'officier avait été négligent ou s'il était inapte
mais, dans la présente affaire, en renvoyant le
demandeur le Commissaire a mis fin à une rela
tion de droit en vertu des pouvoirs que lui
confère une loi, en l'espèce la Loi sur la Gen-
darmerie royale du Canada; il n'exerçait donc
pas une fonction judiciaire ou quasi judiciaire
mais une fonction administrative qui n'est pas
légalement soumise à un processus judiciaire ou
quasi judiciaire.
L'action est donc rejetée mais, en raison des
circonstances, les défendeurs ne se verront
alloués des dépens qu'à leur demande.
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