Joseph M. Weintraub (Demandeur)
c.
La Reine (Défenderesse)
Division de première instance, le juge en chef
adjoint Noël—Ottawa, le 31 mai et le 13 juin
1972.
Impôt sur le revenu—Appel d'une cotisation—La défende-
resse doit être la Reine—Loi de l'impôt sur le revenu, S.R.C.
1952, c. 148, art. 175 (mod. par 1970-71, c. 63)—Loi sur la
Cour fédérale, art. 48.
Eu égard aux dispositions de la Loi sur le ministère du
Revenu national, S.R.C. 1970, c. N-15, article 4, le Ministre,
dans l'exercice des fonctions que lui confère la Loi de
l'impôt sur le revenu, agit en qualité de préposé de la
Couronne et non à titre de personne désignée. Par consé-
quent, l'appel d'une cotisation à l'impôt sur le revenu doit,
aux termes de l'article 175 de la Loi de l'impôt sur le revenu,
S.R.C. 1952, c. 148, tel que modifié par 1970-71, c. 63, être
interjeté de la manière énoncée à l'article 48 de la Loi sur la
Cour fédérale, c. -à-d. qu'il doit être dirigé contre Sa Majesté
la Reine et non contre le ministre du Revenu national.
Arrêt cité: Mastino Developments Ltd. c. La Reine
[19721 C.F. 532.
REQUÊTE aux fins de rejet de l'appel.
Bruce Verchere pour le demandeur.
A. P. Gauthier pour la défenderesse.
LE JUGE EN CHEF ADJOINT NO>~L—Le procu-
reur général du Canada a présenté une requête
aux fins de rejet du présent appel, au motif que
l'on ne peut rechercher ni obtenir réparation de
Sa Majesté la Reine relativement à l'exercice
des fonctions administratives que la Loi de l'im-
pôt sur le revenu confère au ministre du Revenu
national, à titre de personne désignée, quant à
l'évaluation de l'impôt que doit payer le deman-
deur. Le procureur général soutient que, dans
les procédures où la réparation recherchée con-
siste en une révision contentieuse de l'évalua-
tion de l'impôt, des intérêts et des pénalités, le
cas échéant, en vertu de la Loi de l'impôt sur le
revenu, S.R.C. 1952, c. 148, ou dans les procé-
dures résultant d'une décision de la Commission
de révision de l'impôt ayant révisé, au cours
d'un procès, la cotisation établie par le Ministre,
c'est le ministre du Revenu national que l'on
doit mettre en cause au procès.
Depuis que la Loi de l'impôt sur le revenu,
S.R.C. 1952, c. 148, a été modifiée par S.C.
1970-71, c. 63, l'article 175(1) de la Loi de
l'impôt sur le revenu se lit comme suit:
175. (1) En vertu de la présente loi, un appel auprès de la
Cour fédérale, sauf un appel auquel s'applique l'article 180,
est introduit,
a) dans le cas d'un appel interjeté par un contribuable,
(i) de la manière indiquée à l'article 48 de la Loi sur la
Cour fédérale, ou
(ii) par le dépôt par le Ministre d'une copie d'un avis
d'opposition au greffe de la Cour fédérale, en vertu de
l'alinéa 165(3)b); et
b) dans le cas d'un appel interjeté par le Ministre, de la
manière prévue par les règles de la Cour fédérale concer-
nant l'introduction d'une action.
L'article 48 de la Loi sur la Cour fédérale,
S.C. 1970, c. 1, qui s'applique aux appels inter-
jetés par les contribuables, prévoit que les pro-
cédures doivent être intentées par le dépôt au
greffe de la Cour d'un acte de procédure en la
forme indiquée à l'annexe «A» de la Loi. Ladite
annexe contient le plan d'une déclaration dans
laquelle la défenderesse indiquée est Sa Majesté
la Reine et l'avocat du procureur général
déclare que les appels interjetés par le ministre
du Revenu national sont régis par la Règle 400
des règles de cette Cour et non pas la Règle
600.
Le procureur général soutient que les procé-
dures d'appel portant sur des cotisations doi-
vent être dirigées contre le ministre du Revenu
national. L'appel que prévoit la Loi de l'impôt
sur le revenu, porte, selon lui, sur l'exercice
d'une fonction statutaire conférée au Ministre
par l'article 152 de la Loi de l'impôt sur le
revenu, S.R.C. 1952, c. 148, modifiée par S.C.
1970-71, c. 63, qui prévoit que le ministre du
Revenu national doit examiner les déclarations
de revenu produites aux termes de la Loi et
fixer l'impôt, l'intérêt et les pénalités, s'il y a
lieu. Il ajoute que l'appel porte sur l'exercice de
cette fonction statutaire, dont le Ministre s'ac-
quitte en vertu des pouvoirs que la Loi lui
confère et non en qualité de mandataire ou de
préposé de Sa Majesté. Il déclare qu'il est
essentiel que la personne qui a exercé cette
fonction statutaire soit effectivement présente
devant le tribunal qui révise ses actions, pour
que non seulement justice soit faite, mais pour
qu'elle soit faite au grand jour.
Les dispositions de la Loi de l'impôt sur le
revenu, d'après le procureur général, font une
distinction entre la fonction qui consiste à éta-
blir une cotisation, qui est imposée au ministre
du Revenu national, et les impôts payables,
lesquels, aux termes de l'article 222 de la Loi,
doivent être payés à Sa Majesté la Reine, avec
le résultat que Sa Majesté n'a pas d'intérêt
lorsque la Cour exerce le pouvoir qu'elle a de
réviser, au cours d'un procès, les cotisations
qu'a établies le Ministre.
Le procureur général soutient également que
le Parlement, en prévoyant, -au paragraphe (3)
de l'article 175 de la Loi, qu'un appel interjeté
en vertu de la Loi est réputé être une action
ordinaire à laquelle s'appliquent les règles de la
Cour fédérale, avait clairement à l'esprit, dit-il,
les dispositions de la Règle 800(1)a) des règles
de cette Cour, qui énonce:
Règle 800. (I) Sous réserve des dispositions contenues
dans les lois et qui concernent spécialement les appels en
matière d'impôt sur le revenu et d'impôt sur les biens
transmis par décès, et sous réserve des règlements établis
en application de ces dispositions, les dispositions des pré-
sentes Règles, avec les modifications qui s'imposent, et
dans la mesure où elles sont raisonnablement appropriées,
sont applicables à un appel de ce genre interjeté devant la
Division de première instance,
a) comme si l'appel était une action en première instance
et si le contribuable et le ministre du Revenu national y
étaient parties,
La défenderesse déclare également que l'in-
tention évidente du Parlement, ainsi qu'il résulte
de l'alinéa b) du paragraphe (1) de l'article 175
et du paragraphe (1) de l'article 172 de la Loi,
est que le Ministre a le droit d'interjeter appel
d'une décision de la Commission lorsqu'il n'en
est pas satisfait. D'après la défenderesse, la Loi
de l'impôt sur le revenu ne permet en rien de
conclure que lorsque l'appel est interjeté par le
contribuable, la défenderesse doit, peut ou
devrait être Sa Majesté la Reine. Le procureur
général déclare que l'alinéa b) du paragraphe (1)
de l'article 175 de la Loi s'applique aux appels
interjetés par le Ministre dans certains cas parti-
culiers et que, par suite, (1) l'appel interjeté par
le Ministre doit l'être en son nom et non en
celui du procureur général du Canada; (2) les
dispositions de la Règle 600 des règles de cette
Cour ne sont pas applicables; (3) la formule 31
prévue dans les règles ne peut pas être utilisée,
et (4) la Règle 400 et la formule 11 visent un
appel interjeté par le Ministre.
Le procureur général soutient également que
si le ministre du Revenu national n'est pas
appelé aux procédures, la Cour ne peut pas
exercer le pouvoir, que lui confèrent les articles
177, 246(5)c) et 247(3) de la Loi de l'impôt sur
le revenu, S.R.C. 1952, c. 148, modifiée par S.C.
1970-71, c. 63, de renvoyer une cotisation au
Ministre pour nouvel examen et nouvelle cotisa-
tion. Il soutient également que lorsqu'une déci-
sion est rendue contre Sa Majesté, la Cour n'a
pas le pouvoir d'ordonner à Sa Majesté, en
vertu de l'article 178 de la Loi de l'impôt sur le
revenu, S.R.C. 1952, c. 148, modifiée par S.C.
1970-71, c. 63, de payer les dépens ou de
rembourser l'impôt, le pouvoir de la Cour se
limitant à rendre des ordonnances contre le
Ministre et que, si le Ministre n'est pas partie
aux procédures, de telles ordonnances ne peu-
vent pas être rendues contre lui.
Je traiterai d'abord de la prétention selon
laquelle le ministre du Revenu national agit à
titre de personne désignée lorsqu'il établit le
montant de l'impôt que doit payer le demandeur
ou lorsqu'il agit en vertu des dispositions de la
Loi de l'impôt sur le revenu. L'examen du chapi-
tre N-15, S.R.C. 1970, qui est la Loi sur le
ministère du Revenu national, (article 4 et
annexe) indique clairement, à mon sens que
lorsque le ministre du Revenu national exerce
les fonctions décrites dans la Loi de l'impôt sur
le revenu, il exerce simplement les fonctions que
lui impose la Loi, comme tout autre Ministre de
Sa Majesté, et il s'ensuit donc qu'il ne peut pas
agir à titre de personne désignée en ce faisant.
L'article 4(1) et (2) de ladite Loi se lisent en
effet comme suit:
4. (1) Les devoirs, pouvoirs et fonctions du Ministre
s'étendent et s'appliquent aux sujets et services énumérés à
l'annexe, qu'il contrôle, réglemente, gère et surveille, mais
toujours sous réserve des dispositions des lois relatives
auxdits sujets et aux questions qui s'y rattachent.
(2) Le gouverneur en conseil peut, en tout temps, assi-
gner au chef d'un autre ministère les devoirs et pouvoirs
conférés au Ministre par les présentes; et à compter du
moment désigné à cette fin par décret en conseil, le chef de
cet autre ministère est investi de ces pouvoirs et chargé de
ces devoirs.
L'annexe qui se trouve au bas de la page 2 du
chapitre N-15 décrit les sujets et les services
auxquels lesdits devoirs, pouvoirs et fonctions
s'appliquent et comprend, entre autres choses,
4. Les impôts de l'intérieur, sauf dispositions contraires,
y compris l'impôt sur le revenu.
L'article 48 de la Loi sur la Cour fédérale et
l'article 175(1) de la Loi de l'impôt sur le
revenu, S.R.C. 1952, c. 148, modifiée par S.C.
1970-71, c. 63, décrivent la façon dont un con-
tribuable doit interjeter appel d'une cotisation
du Ministre ou d'une décision de la Commission
de révision de l'impôt et l'article 48 renvoie, à
son tour, à l'annexe A, laquelle est décrite
comme une déclaration, et indique que les par
ties sont un demandeur et un défendeur, Sa
Majesté la Reine y étant indiquée comme défen-
deresse. Comme j'ai eu l'occasion de le dire
dans le jugement d'appel Mastino Developments
Limited c. Sa Majesté la Reine et autres [1972]
C.F. 532 à la p. 536, l'article 48 suit clairement
la tendance qui se dessine au Canada
visant à ne plus utiliser des parties désignées et
à désigner Sa Majesté en qualité de partie lors-
qu'elle est la personne dont les droits ou les
obligations statutaires sont en cause. Cette solu
tion paraît bien préférable car la personne qui
intente des procédures judiciaires contre la
Couronne n'a pas alors à décider à quel(s)
ministère(s) il faut imputer la responsabilité de
la situation dont elle se plaint».
Le ministère du Revenu national a été créé
par une Loi et placé sous la direction et le
contrôle d'un ministre particulier et, comme
nous l'avons déjà dit, ce ministre, en cette qua-
lité, exerce les devoirs, pouvoirs ou fonctions
décrits dans la Loi, comme les ministres des
divers autres ministères s'acquittent des devoirs
qui leurs sont imposés par la Loi constitutive de
leurs ministères respectifs. Je dois répéter ce
qui fut dit dans l'appel Mastino Developments
(précité) aux pp. 536, 537 puisque cela explique
la façon dont l'exercice des devoirs, fonctions
ou pouvoirs du ministre du Revenu national
s'inscrivent dans le plan général de l'administra-
tion gouvernementale:
Tous les ministères sont créés par une loi et placés sous la
gestion et la direction de leur ministre respectif (voir la Loi
sur les travaux publics, S.R.C. 1970, c. P-38). Le ministère
de la Justice (S.R.C. 1970, c. J-2) est sous la gestion et la
direction du ministre de la Justice qui est d'office procureur
général du Canada et qui, à ce titre, est chargé de régler et
de diriger «la demande ou la défense dans toutes les contes-
tations formées pour ou contre la Couronne ou un ministère
public» (art. 5d)). Aux termes de la Loi d'interprétation, le
sous-procureur général possède les pouvoirs du procureur
général. La loi attribue au ministre du Revenu national une
fonction spéciale, celle de faire certaines choses qui ont des
effets juridiques en vertu de la Loi de l'impôt sur le revenu.
En effet, il est tenu et il a le pouvoir de «fixer» l'impôt
payable pour chaque année d'imposition de chaque contri-
buable (art. 152) et, lorsqu'il l'a fait, sa cotisation est
réputée être «valide et exécutoire» sous réserve des modifi
cations qui peuvent y être apportées, ou d'une annulation
qui peut être prononcée, lors d'une opposition ou d'un appel
et sous réserve d'une nouvelle cotisation.
Qu'il me soit permis d'ajouter que la forme
d'un appel n'est pas très importante, si l'on
considère que sous le régime de la Loi de l'im-
pôt de guerre sur le revenu, aux termes de
laquelle le ministre du Revenu national avait les
mêmes fonctions, devoirs ou pouvoirs, l'avis
d'appel était un document très simplifié puis-
qu'il n'avait ni titre ni forme particulière. L'arti-
cle 58(3) de la Loi de l'impôt de guerre sur le
revenu, qui traite de la forme de l'avis d'appel,
énonce que «tout pareil avis doit suivre d'aussi
près que possible la formule contenue dans la
deuxième annexe de la présente loi et doit énon-
cer clairement les motifs d'appel et tous les faits
qui s'y rattachent». La seconde annexe men-
tionnée ci-dessus prévoit simplement que le
nom du contribuable doit être indiqué et le nom
du Ministre n'est même pas indiqué, de même
que son nom n'est pas mentionné lorsqu'il est
question de la cotisation qui fait l'objet de
l'appel.
Il ne fait pas de doute que, d'une manière
générale, lorsqu'il y a un «appel» de nature
judiciaire, le tribunal ou l'autorité dont la déci-
sion fait l'objet d'un appel n'est pas partie aux
procédures, sauf s'ils ont joué un rôle adminis-
tratif dans l'affaire, en plus de leur pouvoir
statutaire de rendre des décisions. Les tribu-
naux ne sont généralement pas partie aux
appels de leurs décisions. Néanmoins, la Cour
d'appel peut, dans certains cas, leur renvoyer le
dossier pour nouvelle audience, etc. Il me
semble que le Ministre, lorsqu'il établit des coti-
sations ou remplit ses fonctions, agit comme
une autorité qui rend des décisions (comme un
tribunal, en quelque sorte) bien qu'il n'exerce
que les fonctions que la Loi lui confère et, qu'à
ce titre, une autorité ne doive pas être partie à
l'appel de sa décision.
Lorsqu'un ministre d'un autre ministère
décide d'intenter des procédures judiciaires, il
donne des instructions au ministère de la Justice
et les procédures sont intentées au nom de Sa
Majesté ou de toute autre personne dont la Loi
peut exiger la désignation. Dans le cas présent,
la Loi énonce qu'un appel devant cette Cour
(article 175(1) de la Loi de l'impôt sur le revenu)
doit être introduit, dans le cas d'un appel inter-
jeté par un contribuable, de la manière indiquée
à l'article 48 de la Loi sur la Cour fédérale et,
comme nous l'avons vu, cela signifie que l'appel
doit être dirigé contre Sa Majesté la Reine.
Comme je l'ai fait observer dans l'affaire Mas-
tino, page 538:
... il est habituel que les lois imposent des obligations et
confèrent des droits à Sa Majesté en obligeant le ministre
responsable de ce secteur particulier des affaires de l'État à
verser une somme d'argent ou à faire quelque chose, ou en
l'autorisant à faire quelque chose. Il est manifeste qu'une
telle loi n'impose pas d'obligation ni ne confère de droit à
titre personnel à la personne qui se trouve être ministre.
C'est une façon élégante utilisée dans les lois pour imposer
des obligations et conférer des droits à Sa Majesté. L'obli-
gation de payer est une obligation incombant au Ministre,
quel que soit le titulaire du poste, dans le cadre de ses
responsabilités en qualité de fonctionnaire de la Couronne,
de faire un versement prélevé sur les fonds de Sa Majesté.
Enfin, les dispositions autorisant la Cour à statuer sur un
appel en déférant la cotisation au Ministre pour nouvelle
cotisation n'empêchent pas Sa Majesté d'être la partie qui
s'oppose à l'appel. En effet, il n'est pas nécessaire que la
personne qui exerce un pouvoir en vertu d'une loi soit partie
à la procédure attaquant sa décision. Sa situation est compa
rable à celle d'un tribunal ou d'une autorité dont la décision
fait l'objet d'un appel. Dans ce cas-là, la personne qui a
intérêt à faire confirmer la décision est Sa Majesté et, dès
lors que Sa Majesté ou quelqu'un agissant en son nom est
pas tie aux procédures dans le but de protéger ses intérêts, il
:?'eu faut pas plus.
Je Stiis par conséquent d'avis que les parties
d 'iv61tt conformer aux exigences de l'article
48 de la Loi sur la Cour fédérale et de son
annexe A, que la formule indiquée doit être
utilisée, que le document doit être intitulé
«déclaration», que les parties doivent être décri-
tes comme demandeurs et défendeurs et que la
défenderesse doit être Sa Majesté la Reine elle-
même, puisque c'est elle qui est indiquée à
l'annexe A. Il s'agit là d'une application littérale
de la Loi et il me semble que, puisque les
pouvoirs que la Loi donne au Ministre ne lui
sont pas conférés en sa qualité personnelle, ni
même à titre de personne désignée, mais simple-
ment en sa qualité de préposé de la Couronne
agissant au nom de Sa Majesté, la mention qui
est faite du Ministre aux articles 175 et suivants
de la Loi de l'impôt sur le revenu n'a pas pour
effet d'empêcher l'utilisation de la procédure
susdite et, si elle est utilisée, la Cour conserve
encore le pouvoir de renvoyer la cotisation pour
nouvel examen et nouvelle cotisation ou d'or-
donner le paiement des dépens ou le rembourse-
ment de l'impôt.
La requête du procureur général est rejetée et
les dépens sont accordés au demandeur, quelle
que soit l'issue du procès.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.