A-218-73
La Reine (Défenderesse- Appelante)
c.
Transworld Shipping Ltd. (Demanderesse-Inti-
mée)
Cour d'appel, le juge en chef Jackett, le juge
Thurlow et le juge suppléant Hyde—Montréal, le
6 mai; Ottawa, le 30 juin 1975.
Couronne—Contrats—A la suite d'un appel d'offres, l'ap-
pelante accepte la soumission de l'intimée—L'appelante modi-
fie les conditions et ne signe pas la charte-partie de l'intimée—
La bivision de première instance accorde des dommages-inté-
rêts—Appel—Loi sur le ministère des Transports, S.R.C.
1970, c. T-15, art. 3, 15—Acte de l'Amérique du Nord britan-
nique, 1867, art. 106—Loi sur l'administration financière,
S.R.C. 1970, c. F-10, art. 25, 33, 34—Loi sur la Cour fédé-
rale, art. 57(3)—Règles 408, 409 de la Cour fédérale—Règle-
ment sur les marchés de l'État, art. 6, 14, 15.
L'appelante a fait un appel d'offres pour l'affrètement de
«navires battant pavillon du Commonwealth», et a accepté la
soumission de l'intimée.. Mais, lorsque la charte-partie a été
envoyée à l'appelante pour signature, celle-ci fit savoir à l'inti-
mée qu'elle ne serait pas signée, parce que l'on exigeait alors
des «navires battant pavillon canadien». La Division de première
instance accorda des dommages-intérêts pour rupture de
contrat.
Arrêt: l'appel est rejeté; l'argument selon lequel aucun con-
trat ne s'était formé au moment de l'acceptation de l'offre, est
sans fondement. Dès l'acceptation, chaque partie était liée. Il y
avait un contrat valable en vue d'une charte-partie que l'appe-
lante a résilié par violation anticipée. Les autres moyens de
l'appelante, quoique fondés sur des faits qui n'ont pas été
débattus en première instance, ne sont pas non plus fondés. (1)
Lorsque la Couronne n'a pas soutenu que l'autorisation néces-
saire du conseil du Trésor n'avait pas été obtenue, on doit
présumer qu'elle l'a été. A moins que le Règlement sur les
marchés de l'État ne contienne une disposition spéciale préci-
sant qu'aucun contrat portant sur un montant supérieur à celui
prescrit par le règlement «n'aura vigueur ou effet» sauf s'il est
autorisé, il est douteux qu'un tel défaut vicie un contrat par
ailleurs valable. (2) L'article 15 de la Loi sur le ministère des
Transports ne s'applique qu'aux contrats écrits, et il n'a pas été
établi que le fonctionnaire qui a accepté l'offre n'était pas «une
personne spécialement autorisée»; cette autorisation ne peut, en
vertu de l'article 15, être contestée que par le Ministre ou par
une personne agissant en son nom ou au nom de la Couronne.
Une telle contestation est ici tardive.
Arrêts appliqués: La Reine c. Murray [1965] R.C.É. 663,
[1967] R.C.S. 262; Le Roi c. Vancouver Lumber Company
(1920) 50 D.L.R. 6; Mackay c. Le procureur général de la
Colombie-Britannique [1922] 1 A.C. 457; St. Ann's
Island Shooting and Fishing Club Ltd. c. Le Roi [ 1949] 2
D.L.R. 17 (C.É.), [1950] R.C.S. 211; La Reine c. Hender-
son (1898) 28 R.C.S. 425; Dominion Building Corpora
tion c. Le Roi [1933] A.C. 533; N.M. «Tordenskjold» c.
N.M. «Euphemia» (1909) 41 R.C.S. 154 et Le «Tasma-
nia» (1890) 15 A.C. 223. Arrêt examiné: Drew c. La Reine
[1956-1960] R.C.E. 339. Arrêts analysés: Carltona, Ltd. c.
Commissioners of Works [1943] 2 All E.R. 560; Church-
ward c. La Reine (1865) L.R. 1 Q.B. 173 et Commercial
Cable Company c. Le Gouvernement de Terre-Neuve
[1916] 2 A.C. 610.
APPEL.
AVOCATS:
R. Cousineau pour l'appelante.
R. Langlois pour l'intimée.
PROCUREURS:
Le sous-procureur général du Canada pour
l'appelante.
Langlois, Drouin & Laflamme, Québec, pour
l'intimée.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE EN CHEF JACKETT: L'appelante inter-
jette appel d'un jugement de la Division de pre-
mière instance ' allouant à l'intimée la somme de
$110,124.24 avec intérêts et dépens pour rupture
de contrat.
L'action à la Division de première instance
résultait des mesures prises \par le ministre des
Transports dans le cadre de ce qu'on a appelé «le
programme de réapprovisionnement de l'Arctique
de 1970».
Ce «programme» avait apparemment pour but
de transporter à des postes de l'Arctique des provi
sions destinées à des personnes privées et à divers
ministères du Gouvernement; toutefois, à la
lumière des rares preuves relatives à ce pro
gramme, j'estime qu'on doit conclure qu'il a été
autorisé et intégré aux activités du ministère des
Transports aux termes ou en application d'une
législation appropriée.
On peut brièvement résumer ainsi les faits non
contestés:
a) Le 13 mai 1970, le ministère des Transports
faisait un appel d'offres pour l'affrètement de
pétroliers et de cargos «battant pavillon du Com
monwealth» pour des étapes déterminées de
ladite opération de transport. Cet appel d'offres
' [1973] Ç.F. 1274.
contenait une description détaillée des condi
tions de chacune des chartes-parties projetées.
b) Le 21 mai 1970, l'intimée a fait une soumis-
sion par écrit visant le navire Theokletos, qui
aurait été affrété pour une période de 60 jours
commençant entre le 12 et le 22 juillet 1970.
L'offre de l'intimée reprenait les conditions pré-
vues dans l'appel, avec certaines modifications.
c) Le 28 mai 1970 ou vers cette date, un fonc-
tionnaire du ministère des Transports a informé
l'intimée par téléphone que sa soumission était
acceptée et qu'elle devait donc préparer la
charte-partie et la soumettre pour signature au
ministère. 2
d) L'intimée a préparé et signé une charte-par-
tie suivant les termes de son offre, et le 11 juin
1970 l'a envoyée au ministère pour signature.
e) Le 22 juin 1970, après que l'intimée eut
envoyé la charte-partie au ministère pour signa
ture, mais avant qu'elle n'ait été signée au nom
de l'appelante, le ministère fit savoir a l'intimée
que sa charte-partie, rédigée suivant sa soumis-
sion, ne serait pas signée parce qu'on avait
décidé d'affréter un navire «battant pavillon
canadien».
Si j'ai bien compris les preuves et les arguments,
il est, en effet, notoire, même si on ne l'a jamais dit
d'une manière expresse, qu'en matière d'affrète-
ment, l'exigence d'un navire battant pavillon cana-
dien est tellement plus onéreuse que celle d'un
navire battant pavillon du Commonwealth que cela
revient à exiger un objet d'une espèce différente du
point de vue commercial.
Je dois aussi dire que le ministère, après avoir
manifesté l'intention de ne pas honorer l'accepta-
tion qu'il avait donnée à l'offre de l'intimée, a
effectivement accordé un «choix»: ou bien l'intimée
fréterait le Theokletos, après l'avoir fait immatri-
2 Il paraît que cette année-là, les acceptations n'ont pas été
données par écrit. L'appelante n'a tiré aucun argument de ce
fait et je ne connais aucun principe du droit des contrats ou du
droit spécial régissant les contrats administratifs, qui exigerait
qu'elles soient faites par écrit.
culer au Canada, aux conditions figurant dans
l'offre pour un navire battant pavillon du Com
monwealth, ou bien le ministère ferait un nouvel
appel d'offres; à mon avis, malgré le «choix» pro-
posé, on était en présence d'une simple résiliation
d'une transaction commerciale intervenue, ainsi
qu'il en ressort du dossier, sans aucune raison
commercialement valable, ni acceptation de l'obli-
gation, qui en découlait, de payer des dommages-
intérêts pour ,rupture de contrat; et ceci, en dépit
du fait que, d'après les preuves, le changement de
«politique» qui a provoqué cette rupture de contrat
avait été arrêté par les responsables du ministère
en accord avec le Ministre et en pleine connais-
sance de l'augmentation des coûts, qu'il entraîne-
rait. 3 A mon avis, la «transaction commerciale», ou
contrat, ainsi violée était un contrat en vue d'une
charte-partie à des conditions déterminées et non
la charte-partie qui aurait été établie en exécution
de cette «transaction».
Dans cet appel, on ne pouvait pas sérieusement
soutenir que, s'il s'était agi d'une affaire entre
particuliers, il y aurait moyen d'attaquer le juge-
ment faisant l'objet de l'appel. 4 L'appel est en
réalité fondé sur l'idée que certaines règles régis-
sant la formation des contrats entre un particulier
et le gouvernement du Canada (Sa Majesté du
chef du Canada) empêchaient la formation d'un
contrat valable dans des circonstances où, s'il
s'agissait de particuliers, il y aurait eu un contrat
valable.'
3 Voir la note de service du Dr Camu au directeur des
opérations maritimes, en date du 19 juin 1970. On a certaine-
ment agi délibérément en violation de ce qui avait été convenu
en acceptant l'offre. Une note, citée dans le mémoire déposé
devant cette cour au nom de l'appelante indique qu'un haut
fonctionnaire a fait savoir au sous-ministre: [TRADUCTION] «j'ai
donné ... des instructions de n'utiliser que des navires battant
pavillon canadien» et [TRADUCTION] «Nous pouvons nous atten-
dre ... à des réactions de la part de la Transworld ... qui a
déjà été verbalement avisée que son pétrolier avait été
accepté ....»
Cette remarque est sujette à l'argument, qui a été avancée
aussi vigoureusement que possible, selon lequel l'acceptation de
l'offre n'a donné lieu à aucun contrat, parce que les parties
avaient envisagé une charte-partie écrite. Je pense que cet
argument, en plus d'être faux du point de vue commercial, n'a
aucun fondement juridique.
'Pour une analyse du droit applicable aux contrats entre le
gouvernement fédéral et des particuliers en vertu de notre
constitution, voir La Reine c. Murray [1965] 2 R.C.É. 663;
[1967] R.C.S. 262.
Avant d'examiner les questions soulevées en l'es-
pèce, il y a lieu, à mon avis, de passer en revue
d'une manière générale certaines considérations
que l'on doit avoir à l'esprit quand se pose la
question de savoir s'il y a un contrat entre le
gouvernement du Canada et une autre personne
dans un domaine relevant de la compétence du
ministère des Transports. Je pense aux points
suivants:
a) le pouvoir d'agir au nom du Ministère,
b) le contrôle parlementaire,
c) le Règlement sur lés marchés de l'État, et
d) l'article 15 de la Loi sur le ministère des
Transports.
En -ce qui conéerne le pouvoir d'agir pour un
ministère en matière de contrat, comme le pouvoir
d'une personne passant un contrat en qualité de
mandataire d'un particulier, si une personne con-
tracte au nom de Sa Majesté, le mandataire doit
avoir la capacité d'agir au nom de son commet-
tant; et, s'agissant , d'un gouvernement dans notre
système de gouvernement responsable, un tel pou-
voir est ordinairement conféré soit par une loi, soit
par une ordonnance en conseil.' A cet égard, on
doit noter que les actes ordinaires du gouverne-
ment au Canada sont répartis parmi des ministères
créés par la loi, ayant chacun à sa tête un ministre
de la Couronne chargé, de par la loi, de la «ges-
tion» et de la direction de son ministère. A mon
avis, sauf les restrictions légales qui peuvent par
ailleurs être imposées, un ministre a légalement le
pouvoir de passer les contrats d'usage, relatifs à
cette partie de l'activité du gouvernement fédéral
qui est assignée à son ministère.' En ce qui con-
cerne le ministère des Transports la disposition
pertinente est l'article 3 de la Loi sur le ministère
des Transports, ainsi libellé:
e Comparer avec l'arrêt Drew c. La Reine (1959) [1956-
1960] R.C.É. 339, la page 350, et avec les arrêts qui y sont
cités.
7 Naturellement un tel pouvoir ne s'étend pas aux cas où,
d'après une loi, le pouvoir d'agir ou de contracter est expressé-
ment ou implicitement réservé au gouverneur en conseil ou aux
personnes qu'il autorise expressément. Comparer avec les arrêts
Le Roi c. Vancouver Lumber Company (1920) 50 D.L.R. 6;
Mackay c. Le procureur général de la Colombie-Britannique
[1922] 1 A.C. 457; et St. Ann's Island Shooting and Fishing
Club Ltd. c. Le Roi [1949] 2 D.L.R. 17 (C.E.) et [1950]
R.C.S. 211.
3. (1) Est établi un ministère .du gouvernement du Canada;
appelé ministère des Transports, auquel, préside le ministre des
Transports nommé par commission sous le grand sceau.
(2) Le Ministre a la gestion et la direction du ministère et
occipe sa charge à titre amovible.
Si l'on admet a priori que le Ministre a légalement
le pouvoir de passer des contrats dans le cadre de
son ministère, il s'ensuit à mon avis que, sauf
disposition légale contraire, ce pouvoir peut être et
sera, dans le cours normal des choses, exercé par
les fonctionnaires de son ministère. Cet aspect de
notre système gouvernemental a été décrit comme
suit dans l'arrêt Carltona, Ltd. c. Commissioners
of Works: 8
[TRADUCTION] Dans le régime d'administration publique de
ce pays, les fonctions qui sont conférées aux ministres (à bon
droit du point de vue constitutionnel puisque les ministres sont
constitutionnellement responsables) sont si variées qu'aucun
ministre ne pourrait jamais personnellement les remplir. Pour
prendre l'exemple du cas présent, chaque ministère a sans
aucun doute soumis des milliers de réquisitions dans ce pays.
On ne peut pas supposer que ce règlement impliquait que, dans
chaque cas, le Ministre en personne devait s'occuper de l'af-
faire. Les tâches imposées aux ministres et. les pouvoirs qui leur
sont conférés sont normalement exercés sous leur autorité par
les fonctionnaires responsables du Ministère. S'il en était autre-
ment, tout l'appareil de l'État serait paralysé. Constitutionnel-
lement, la décision d'un tel fonctionnaire représente naturelle-
ment la décision du Ministre. Le Ministre est responsable. C'est
lui qui doit répondre devant le Parlement de tout ce que ses
fonctionnaires ont fait sous son autorité et si, pour une affaire
importante, il a choisi un fonctionnaire subalterne dont on ne
peut s'attendre qu'il exécute le travail avec compétence, le
Ministre devra en répondre devant le Parlement. Tout le sys-
tème d'organisation et d'administration ministérielles s'appuie
sur l'idée qu'étant responsables devant le Parlement, les minis-
tres feront en' sorte que les tâches importantes soient confiées à
des fonctionnaires expérimentés. S'ils ne le font pas, c'est au
Parlement qu'on devra se plaindre de leurs agissements.
Je passe maintenant à ce que j'ai appelé le
contrôle parlementaire. En vertu de l'article 106 de
l'Acte de l'Amérique du Nord britannique, 1867, 9
les fonds du gouvernement fédéral ne peuvent être
dépensés que sur autorisation du Parlement. Pour
empêcher qu'un contrat ne respectant pas cette
exigence puisse produire des effets, bien que le
8 [1943] 2 All E.R. 560, le maître des rôles lord Greene à la
page 563.
9 L'article 106 est ainsi rédigé:
106. Sujet aux différents paiements dont est grevé par le
présent acte le fonds consolidé de revenu du Canada, ce fonds
sera approprié par le Canada au service public.
gouvernement soit responsable de toute violation
de ses obligations juridiques 10 , la Loi sur l'admi-
nistration financière contient les dispositions
suivantes:
25. (1) Nul contrat ou autre arrangement stipulant le paie-
ment d'une somme d'argent par Sa Majesté ne doit être conclu
ni avoir vigueur ou effet à moins que le sous-chef ou quiconque
est chargé à un autre titre de l'administration d'un service pour
lequel il existe un crédit parlementaire ou pour lequel un poste
est inclus dans des dépenses dont la Chambre des communes est
alors saisie sur lesquelles ce paiement sera imputé, ne certifie
qu'il existe sur ce crédit ou poste un solde disponible non grevé
suffisant pour l'exécution de tous engagements découlant de ce
contrat ou autre arrangement qui, en vertu des stipulations de
ces derniers, viendraient à échéance pendant l'année financière
où le contrat ou autre arrangement a été conclu. [C'est moi qui
souligne.]
33. Chaque contrat prévoyant le paiement d'une somme
d'argent par Sa Majesté renferme essentiellement la stipulation
que le paiement y mentionné est assujetti à l'existence d'un
crédit concernant le service particulier pour l'année financière
où un engagement sous son régime viendrait en cours de
paiement."
(En l'espèce on n'a soulevé aucune défense fondée
sur ces dispositions, il n'est donc pas nécessaire de
s'y référer sauf pour dresser un tableau complet
des plaidoiries et de comparer les expressions utili
sées à l'article 25(1), savoir: «Nul contrat ...
stipulant le paiement d'une somme d'argent par Sa
Majesté ne doit ... avoir vigueur ou effet à moins
que le sous-chef ... ne certifie qu'il existe ... un
solde disponible non grevé suffisant ...» avec les
expressions équivalentes de l'article 34 de la Loi
sur l'administration financière et du Règlement
sur les marchés de l'État.)
Le troisième point de vue duquel on doit exami
ner la formation des contrats du gouvernement est
celui du Règlement sur les marchés de l'État,
établi sous l'empire de l'article 34 de la Loi sur
10 Comparez avec l'article 57(3) de la Loi sur la Cour
fédérale, ainsi libellé:
Les sommes d'argent ou dépens adjugés à une personne
contre la Couronne, dans toutes procédures devant la Cour,
doivent être prélevés sur le Fonds du revenu consolidé.
En réalité, cette disposition permet de payer avec des fonds
publics conformément à une décision de la Cour, même si
l'article 57(3) est le seul crédit parlementaire autorisant ce
paiement.
11 Comparer avec les arrêts Churchward c. La Reine (1865)
L.R. 1 Q.B. 173, et Commercial Cable Company c. Le Gouver-
nement de Terre-Neuve [1916] 2 A.C. 610.
l'administration financière, ainsi libellé:
34. Le gouverneur en conseil peut établir des règlements sur
les conditions auxquelles les contrats peuvent être conclus et,
nonobstant toute autre loi,
a) peut ordonner qu'aucun contrat aux termes duquel des
paiements sont requis au delà du montant ou des montants
que le gouverneur en conseil peut prescrire ne sera conclu ou
n'aura vigueur ou effet, sauf si la conclusion du contrat a été
approuvée par le gouverneur en conseil ou le conseil du
Trésor; [C'est moi qui souligne.]
Les dispositions pertinentes du Règlement sur les
marchés de l'État semblent être les suivantes:
6. Sous réserve des dispositions du présent règlement, nul
marché ne doit être conclu sans l'agrément du Conseil du
Trésor.
PARTIE III.
MARCHÉS DE SERVICE.
Soumissions.
14. Avant qu'il ne soit conclu de marché de service, l'auto-
rité contractante doit solliciter des soumissions, sauf dans les
cas ou catégories de cas où l'autorité contractante considère
que la sollicitation de soumissions n'est pas d'intérêt public.
Conclusion de marchés de service.
15. (1) Une autorité contractante peut, sans l'agrément du
Conseil du Trésor, conclure un marché de service (autre qu'un
marché ayant pour effet de nommer ou d'employer une per-
sonne à titre de fonctionnaire, de commis ou d'employé de Sa
Majesté) à l'une quelconque des fins suivantes:
e) Services de transport autres que ceux qui sont prévus à
l'alinéa d) ou le louage ou l'affrètement de véhicules, vais-
seaux ou avions si
(i) le montant payable en vertu du marché ne dépasse pas
vingt-cinq mille dollars, ou
(ii) le montant payable en vertu du marché dépasse vingt-
cinq mille dollars, mais ne dépasse pas cinquante mille
dollars, et au moins deux soumissions ont été obtenues
dont la plus basse a été acceptée; 12
Je pense qu'il faut se référer en l'espèce à une
dernière disposition spéciale de nos lois, en ce qui
concerne les contrats du ministère des» Transports:
l'article 15 de la Loi sur le ministère des Trans
ports, ainsi rédigé:
15. Nul titre, contrat, document ou écrit se rattachant à
quelque affaire sous la direction ou la gestion du Ministre ou
12 Il semble que le conseil du Trésor, par une lettre adressée
au sous-ministre des Transports, avait effectivement augmenté
ce montant de $50,000 à $350,000 en ce qui concerne «les
contrats pour l'affrètement de vaisseaux» par ce ministère.
relevant de lui, ne lie Sa Majesté, à moins qu'il ne soit, signé par
le Ministre, ou à moins qu'il ne soit signé par le sous-ministre et
contresigné par le secrétaire du ministère, ou à moins qu'il ne
soit signé par quelque personne que le Ministre a spécialement
autorisée par écrit à cet effet; et cette autorisation du Ministre
à une personne qui prétend agir en son nom ne peut être
contestée que par le Ministre ou par une personne qui agit en
son nom ou au nom de Sa Majesté."
Après avoir évoqué les grandes lignes des règles
régissant les opérations contractuelles menées par
les fonctionnaires du ministère des Transports au
nom du gouvernement fédéral, il y a lieu mainte-
nant d'examiner les plaidoiries en l'espèce.
Laissant de côté les allégations de faits résumées
ci-dessus, qui ont été soit admises ou prouvées à
l'audience, ainsi que certaines allégations qui ne
semblent pas pertinentes et celles relatives au mon-
tant des dommages (question qui n'a pas été soule-
vée en l'espèce), la seule partie des plaidoiries à
laquelle on doive se référer concerne les points de
la défense soulevant les moyens spéciaux suivants:
[TRADUCTION] 3.—La défenderesse n'a pas, par l'intermédiaire
d'un représentant dûment autorisé du ministère des Transports,
avisé la demanderesse que son offre relative au «N.M. Theokle-
tosn avait été acceptée. 14
7.—Au moment où la demanderesse a été informée que seuls
les navires battant pavillon canadien seraient utilisés pour le
programme de réapprovisionnement de l'Arctique en 1970, la
charte-partie visée au paragraphe 8 de la déclaration avait été
ni signée ni dûment approuvée par un représentant dûment
autorisé du ministre des Transports.
13 Cet article doit être interprété à la lumière des arrêts La
Reine c. Henderson (1898) 28 R.C.S. 425 et Dominion Build
ing Corporation c. Le Roi [ 1933] A.C. 533.
14 Il est à peine nécessaire de mentionner les paragraphes 5 et
6 de la défense, ainsi • rédigés:
[TRADucTION]5.—L'appel d'offre de la demanderesse en
date du 13 mai 1970 pour le programme de réapprovision-
nement de l'Arctique contenait la clause suivante:
«Compte tenu du prix et de la qualité, on pourra donner la
préférence à des navires appartenant à des Canadiens et
immatriculés au Canada. Les navires équipés pour affron-
ter la glace seront spécialement pris en considération,
compte tenu encore une fois du prix et de la qualité ...a.
6.—La demanderesse était parfaitement au courant de la
clause précitée et la connaissait.
La clause de l'appel d'offres visée au paragraphe 5 aurait pu
justifier l'acceptation d'une offre par ailleurs inacceptable. Une
fois acceptée une offre à laquelle elle ne s'appliquait pas, cette
clause doit être considérée comme sans effet.
8.—Le 24 juin 1972 ou vers cette date, la demanderesse, de son
plein gré, a décidé de retirer son offre relative au «N.M.
Theokletos».
9.—La défenderesse soutient qu'aucun contrat ou charte-partie
valable n'a été conclu au sujet du «N.M. Theokletos» et qu'en
tout cas la demanderesse a mis fin aux négociations préalables
en vue de la conclusion d'un contrat en retirant son offre de
louer ledit navire.
Dans ces plaidoiries, on a avancé un argument
selon lequel aucun contrat ne s'était formé au
moment de l'acceptation de l'offre, parce qu'on
envisageait une charte-partie écrite. J'approuve
entièrement le savant juge de première instance
quand il déclare qu'il n'y a aucun fondement à cet
argument. Il est certain que, du point de vue
commercial, 15 le marché dans tous ces détails a été
conclu au moment de l'acceptation de l'offre. (Si
ce n'était pas le cas, toute l'affaire était une farce
du point de vue des deux parties.) Il, était certes
nécessaire de conclure une charte-partie écrite
pour se conformer aux exigences légales et mariti-
mes ultérieures, mais, à mon avis, dès le moment
de l'acceptation de l'offre, chaque partie était liée
par le marché et avait le droit d'exiger de l'autre le
respect des conditions du marché. En d'autres
termes, juste avant la résiliation, le gouvernement
pouvait réclamer une charte-partie contenant les
conditions convenues pour qu'il puisse assurer l'ap-
provisionnement nécessaire des ports de l'Arctique.
(A ce moment, il était fort probablement trop tard
pour trouver une solution de rechange.) De même,
l'intimée, à ce moment, pouvait exiger que le
gouvernement accepte, aux conditions convenues,
la charte-partie du navire qu'il avait affecté à ce
contrat dès l'acceptation de l'offre. (A ce moment,
il était fort probablement trop tard pour trouver
une solution de rechange permettant d'utiliser le
navire pour des opérations aussi lucratives.) 16
15 I1 était nettement d'usage dans ce commerce d'utiliser le
mot «marché» pour indiquer le moment de conclusion d'une
affaire (avant la signature d'une charte-partie); en l'espèce,
toutes les parties concernées ont admis qu'il y a eu «marché» à
l'acceptation de l'offre.
16 Soutenir que les parties n'envisageaient pas de se lier par
contrat avant que, dans le cadre des activités ministérielles
normales, des chartes-parties en due forme fussent signées—ce
qui probablement interviendrait après l'approvisionnement de
l'Arctique—revient à imaginer un arrangement trop irréaliste
et étranger aux saines pratiques commerciales pour être attri-
bué à des fonctionnaires supérieurs ou à des hommes d'affaires
expérimentés.
Dès qu'il est établi—et je pense que la preuve
l'établit en l'espèce—qu'il existait, au moment de
l'acceptation de l'offre, un contrat valable en vue
d'une charte-partie, et que le contrat a été résilié
par l'appelante en violation (anticipée) des termes
dudit contrat, il devient évident que les arguments
contenus dans les paragraphes 7, 8 et 9 de la
défense ne peuvent justifier une telle violation du
contrat. Il ne reste que le paragraphe 3 où il est dit
que l'appelante n'a pas, par l'intermédiaire d'uun
représentant dûment autorisé du ministère des
Transports», «avisé» l'intimée que son «offre .. .
avait été acceptée». Sur ces trois points, qui sont
des questions de fait, toutes les preuves ainsi que
les conclusions du savant juge de première instance
vont à l'encontre de l'appelante. Il s'ensuit que
l'argument invoqué au paragraphe 3 de la défense
ne tient pas non plus.
Pour les raisons susmentionnées, j'estime que
l'appel doit être rejeté avec dépens.
Cependant, avant d'en terminer, j'estime qu'il
est judicieux de commenter les moyens soulevés,
non pas dans la défense, mais dans l'exposé déposé
au nom de l'appelante à cette cour et au, cours des
débats par son avocat, même si, à mon avis l'appe-
lante ne pouvait pas les soulever dans cet appel
parce qu'ils sont fondés sur des faits qui n'ont pas
été débattus en première instance."
' 7 Comparer avec l'arrêt NM. «Tordenskjold» c.' NM.
«Euphemia» (1909) 41 R.C.S. 154, et Le Tasmania (1890) 15
A.C. 223, où lord Herschell déclarait à la page 225:
[TRADUCTION] Mes Seigneurs, je pense qu'on devrait exa
miner d'une manière très minutieuse un point comme
celui-ci, qui n'a pas été soulevé en première instance et est
présenté pour la première fois en cours d'appel. Le déroule-
ment d'un procès en première instance est commandé par les
points qui y sont soulevés et les questions posées aux témoins
s'y rapportent. Et il est évident qu'on ne se soucie pas
d'élucider les faits qui ne concernent pas ces points.
Voir aussi, au sujet de la possibilité d'amender les plaidoiries à
ce stade avancé, la Règle 420 ainsi libellée:
Règle 420. (1) La Cour pourra, aux conditions qui semblent
justes le cas échéant, à tout stade d'une action, permettre à
une partie d'amender ses plaidoiries, et tous les amendements
nécessaires seront faits aux fins de déterminer la ou les
véritables questions en litige entre les parties.
(Suite à la page suivante)
Si j'ai bien compris, le premier de ces moyens
est fondé sur la thèse selon laquelle, en raison du
Règlement sur les marchés de l'État, aucun con-
trat ne s'était formé par l'acceptation de l'offre.
D'après ce moyen, le contrat en vue de la charte-
partie du Theokletos était un contrat en vertu
duquel le montant payable dépassait $350,000;
l'agrément du conseil du Trésor était donc néces-
saire à ce contrat, et cet agrément n'a pas été
obtenu. Ces faits n'ont pas été plaidés et n'ont pas
fait l'objet, en tant que tel, de communication ou
de preuves à l'audience. A mon avis, il appartenait
à l'appelante de soulever ce moyen (avec les faits à
l'appui) dans sa défense. Cela découle des Règles
408(4) et 409, ainsi libellées:
Règle 408. (4) La déclaration qu'une chose a été faite ou
qu'un événement s'est produit, lorsque ce fait constitue une
condition préalable sur laquelle doivent nécessairement se
fonder les conclusions d'une partie, doit être considérée comme
implicitement énoncée dans sa plaidoirie.
Règle 409. Une partie doit plaider spécifiquement toute ques
tion (par exemple l'exécution, la décharge, une loi de prescrip
tion, la fraude ou tout fait impliquant une illégalité)
a) qui, selon ses allégations, empêche de faire droit à une
demande ou une défense de la partie opposée,
b) qui, si elle n'est pas spécifiquement plaidée, pourrait
prendre la partie opposée par surprise, ou
c) qui soulève des questions de fait ne découlant pas des
plaidoiries antérieures.
A mon avis, la justice exige que tout moyen de
défense, fondé sur les dispositions spéciales d'une
loi, soit plaidé, particulièrement s'il est fondé sur
des faits précis, pour que la partie adverse puisse
prendre connaissance de ces faits et se préparer à
produire des preuves s'y rapportant. Il en est d'au-
tant plus ainsi lorsque ce moyen de défense est
fondé sur une règle à usage interne, applicable à
l'administration publique et est invoqué par le
(Suite de la page précédente)
(2) Aucun amendement ne doit être permis en vertu de la
présente Règle
a) sauf à des conditions destinées à protéger toutes les
parties quant à la communication, l'interrogatoire préala-
ble et la préparation de l'instruction, et
b) pendant ou après l'instruction, sauf pour faire concor-
der les plaidoiries avec les questions en litige sur lesquelles
les parties sont allées en justice ou à condition qu'il y ait
une nouvelle instruction, ou que les autres parties obtien-
nent par ailleurs la possibilité de communication, d'interro-
gatoire préalable et de préparation de l'instruction qui
peuvent leur être nécessaires pour répondre aux allégations
nouvelles ou amendées.
gouvernement contre un tiers demandeur. Permet-
tre en appel une modification visant à soulever un
moyen de défense fondé sur des faits non plaidés et
non débattus en première instance ouvrirait la
porte à des possibilités d'injustice grossière. A mon
avis, (laissant de côté le montant qui serait payable
en vertu du contrat et qui n'est pas bien établi)
lorsque la Couronne, dans sa défense, n'a pas
soutenu qu'on n'avait pas obtenu l'autorisation
nécessaire du conseil du Trésor avant l'appel d'of-
fres, ou tout au moins avant l'acceptation de l'of-
fre, il faut présumer qu'en réalité une telle autori-
sation avait été obtenue. 18 En tout cas, à moins
que, comme prévu à l'article 34 de la Loi sur
l'administration financière, le Règlement sur les
marchés de l'État ne contienne une disposition
spéciale, que je n'ai pas été en mesure de retrou-
ver, précisant qu'aucun contrat «n'aura vigueur ou
effet» sauf si la conclusion en a été autorisée par le
conseil du Trésor, au cas où le contrat porte sur un
montant supérieur à celui prescrit par le règle-
ment, je doute fort que le défaut d'obtenir cette
autorisation ne constitue rien d'autre que la viola
tion d'une obligation existant entre les fonctionnai-
res du ministère et leurs supérieurs hiérarchiques
et, à mon avis, il ne s'ensuit pas qu'un tel défaut
vicie nécessairement un contrat par ailleurs vala-
ble. A ce sujet, il faut noter que la nécessité de
l'autorisation du conseil du Trésor découle uni9ue-
ment du Règlement sur les marchés de l'Etat,
établi sous l'empire de la partie de l'article 34 de la
Loi sur l'administration financière qui autorise
l'établissement de règlements sur les conditions
auxquelles «les contrats peuvent être conclus» et
non pas
a) d'une directive prise dans l'exercice du pou-
voir, conféré par l'article 34, d'«ordonner» que
certains contrats n'auront «vigueur ou effet»; ou
b) d'une partie du pouvoir de conclure des con-
trats dont il était question dans les arrêts Le Roi
c. Vancouver Lumber Co., 19 Mackay ç. Le pro
18 Comparer avec Le Roi c. Vancouver Lumber Co. (1920) 50
D.L.R. 6, le vicomte Haldane à la page 9, et Mackay c. Le
procureur-général de la Colombie-Britannique [1922] 1 A.C.
457, le vicomte Haldane à la page 461; dans les deux cas une
telle supposition a été réfutée par la preuve que l'autorisation
nécessaire avait été accordée.
19 (1920) 50 D.L.R. 6.
cureur- général de la Colombie-Britannique 20 et
St. Ann's Island Shooting and Fishing Club
Ltd. c. Le Roi. 21 *
L'autre argument qui n'a pas été soulevé dans
les plaidoiries est que le contrat n'est pas valable
en vertu de l'article 15 de la Loi sur le ministère
des Transports que je reproduis à nouveau pour
plus de commodité:
15. Nul titre, contrat, document ou écrit se rattachant à
quelque affaire sous la direction ou la gestion du Ministre ou
relevant de lui, ne lie Sa Majesté, à moins qu'il ne soit signé par
le Ministre, ou à moins qu'il ne soit signé par le sous-ministre et
contresigné par le secrétaire du ministère, ou à moins qu'il ne
soit signé par quelque personne que le Ministre a spécialement
autorisée par écrit à cet effet; et cette autorisation du Ministre
à une personne qui prétend agir en son nom ne peut être
contestée que par le Ministre ou par une personne qui agit en
son nom ou au nom de Sa Majesté.
Comme je l'ai déjà dit, je ne suis pas favorable au
point de vue du savant juge de première instance
selon lequel cet article ne s'applique pas au genre
d'affaires publiques dont il est question dans cet
appel. Cependant à mon avis, on ne peut se fonder
sur cet article pour s'opposer à la réclamation qui
fait l'objet du présent appel parce que
a) compte tenu de la déclaration faite en pas-
sant par le juge Taschereau dans l'arrêt La
Reine c. Henderson 22 aux pages 432 et 433,
il ne s'applique qu'aux «contrats écrits» et le
w [1922] 1 A.C. 457.
21 [1949] 2 D.L.R. 17 (C.É.) et [1950] R.C.S. 211.
* Si une loi avait prescrit l'autorisation du conseil du Trésor
ou du gouverneur en conseil comme condition préalable à la
validité du contrat et que ce point ait été régulièrement invoqué
dans les plaidoiries, je doute fort que l'on pût empêcher la
Couronne de s'en prévaloir comme l'a déclaré le savant juge de
première instance. Comparer avec l'arrêt St. Ann's Island
Shooting and Fishing Club c. Le Roi [1950] R.C.S. 211, où le
juge Rand déclarait à la page 220: [TRADUCTION] o.. . il ne
peut y avoir de déchéance en présence d'une disposition de loi
expresse», et avec Gooderham & Worts Ltd. c. C.B.C. [1947]
A.C. 66.
22 (1898) 28 R.C.S. 425.
contrat en l'espèce, formé par l'acceptation orale
d'une «offre» écrite, n'en est pas un 23 , et
b) on n'a pas soutenu ni établi que le fonction-
naire qui a accepté l'offre n'était pas une «per-
sonne que le Ministre a spécialement autorisée
par écrit à cet effet» et que «cette autorisation
du Ministre à une personne qui prétend agir en
son nom» ne peut, en vertu de l'article 15, «être
contestée que par le Ministre ou par une per-
sonne qui agit en son nom ou au nom de Sa
Majesté»; lorsqu'on n'a pas soulevé un tel
moyen, qui est une question de fait, au moment
où les faits ont été débattus, il est, à mon avis
trop tard pour le faire en appel.
* * *
LE JUGE THURLOW: J'y souscris.
* * *
LE JUGE SUPPLÉANT HYDE: J'y souscris.
23 Voir aussi l'arrêt Dominion Building Corporation c. Le Roi
[1933] A.C. 533. Je me rends compte qu'il était établi que
Jacques Fortier avait le pouvoir de signer des documents au
nom du Ministre mais j'avais l'impression qu'il s'agissait de
documents de nature officielle et que la preuve n'excluait pas
que d'autres personnes pouvaient détenir le pouvoir de signer
les documents ordinaires pour les affaires courantes du
ministère.
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