T-3553-79
In re la Loi sur la citoyenneté et in re Mme
Massika Boutros (Appelante)
Division de première instance, le juge Addy—
Ottawa, le 14 décembre 1979 et le 13 février 1980.
Citoyenneté — Compétence — L'appelante interjette appel
(1) de la conclusion du juge de la citoyenneté selon laquelle
elle ne connaît pas suffisamment l'une ou l'autre des deux
langues officielles et (2) de la décision du juge de la citoyen-
neté de ne pas recommander au Ministre d'exercer ses pouvoirs
discrétionnaires pour accorder la citoyenneté pour des raisons
humanitaires — Il est établi en appel que l'appelante n'a pas
une connaissance suffisante de l'une ou l'autre langue officielle
ou du Canada ni des responsabilités et privilèges de la citoyen-
neté — Il échet d'examiner si la Cour est compétente pour
entendre l'appel au fond et pour faire une recommandation que
le juge de l'instance inférieure n'estime pas justifiée dans les
circonstances — Loi sur la citoyenneté, S.C. 1974-75-76, c.
108, art. 13(2),(5), 14(1).
L'appelante interjette appel à la fois de la décision du juge de
la citoyenneté selon laquelle elle n'avait pas une connaissance
suffisante de l'une ou l'autre langue officielle et de sa décision
de ne pas recommander au Ministre d'exercer ses pouvoirs
discrétionnaires pour des raisons humanitaires. En appel, l'ap-
pelante ayant reconnu qu'elle n'avait pas une connaissance
suffisante de l'une ou l'autre langue officielle et la Cour ayant
établi qu'elle n'avait une connaissance suffisante ni du Canada
ni des responsabilités et privilèges de la citoyenneté, il échet
d'examiner si le juge saisi de l'appel doit recommander l'octroi
de la citoyenneté pour des raisons humanitaires. La question
fondamentale qui se pose est de savoir si, se fondant sur les
faits, la Cour a compétence pour faire l'une ou l'autre des
recommandations que le juge de la citoyenneté a refusé de
faire.
Arrêt: l'appel est rejeté. La Cour n'est pas compétente en
vertu du paragraphe 13(5) de la Loi sur la citoyenneté pour
connaître d'un appel contre la décision du juge de la citoyen-
neté refusant de faire l'une ou l'autre des recommandations
énoncées au paragraphe 14(1). Si une décision rendue en vertu
du paragraphe 14(1) ne peut faire l'objet d'un appel en vertu de
l'article 13 devant la Division de première instance, il est
possible qu'elle puisse constituer une décision finale soumise à
un processus judiciaire ou quasi judiciaire qui, par le fait
même, serait susceptible d'être examinée par la Cour d'appel
fédérale en vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale.
Le paragraphe 13(6) n'interdit pas tout appel devant la Cour
d'appel car il n'interdit que l'appel d'une décision rendue par la
Division de première instance à la suite d'un appel intenté
devant cette dernière en vertu du paragraphe 13(5). Un refus
de la Cour de considérer une loi pour le motif de manque de
juridiction ne constitue pas une décision rendue en vertu de
cette loi, mais lorsqu'à la suite de ce refus, la Cour prétend
néanmoins disposer finalement de l'appel, cette décision même
constitue un jugement final de cette Cour susceptible d'être
porté en appel en vertu de l'alinéa 27(1)a) de la Loi sur la
Cour fédérale.
Arrêt appliqué: In re Akins et in re la Loi sur la citoyen-
neté [1978] 1 C.F. 757.
APPEL.
AVOCATS:
P. Dupont-Rousse pour l'appelante.
J. Sauvé à titre d'amicus curiae.
PROCUREURS:
P. Dupont-Rousse, Hull, pour l'appelante.
Sauvé, Osborne & Bastien, Gatineau, pour
amicus curiae.
Voici les motifs du jugement rendus en français
par
LE JUGE ADDY: Le présent appel est interjeté
contre la décision d'un juge de la citoyenneté par
laquelle il a refusé d'accorder la citoyenneté cana-
dienne à l'appelante aux motifs qu'elle n'avait pas
une connaissance suffisante de l'une ou l'autre des
langues officielles comme l'exige l'alinéa 5(1)c)'
de la Loi sur la citoyenneté, S.C. 1974-75-76, c.
108. Le tribunal d'instance inférieure a également
décidé, en conformité du paragraphe 14(1) de la
Loi, de ne pas recommander au Ministre d'exercer
sa discrétion pour des raisons humanitaires,
comme l'autorise l'alinéa 5(3)a)', ou que le Cabi
net prenne des mesures administratives en vertu du
paragraphe 5(4)'. L'avocat de l'appelante a
reconnu en appel que celle-ci n'avait effectivement
pas la connaissance requise de l'une ou l'autre des
langues officielles, autrement dit qu'elle ne rem-
plissait pas les conditions de l'alinéa 5(1)c)'.
La requérante étant libanaise, et ne pouvant
s'entretenir avec le juge de la citoyenneté, celui-ci
n'a pu porter aucun jugement sur sa connaissance
du Canada et des responsabilités et privilèges de la
citoyenneté, conformément à l'alinéa 5(1)d)'.
Lors de l'audition de l'appel devant moi, la fille
de l'appelante, qui parle couramment le français, a
été assermentée en qualité d'interprète. Des ques
tions ont été posées à l'appelante par l'intermé-
diaire de sa fille afin d'établir si elle remplissait
cette dernière condition. Je n'ai aucune hésitation
à conclure qu'elle ne la remplit pas. Elle ignore
' Voir cédule annexée pour texte.
l'existence des trois niveaux de gouvernement et
n'a jamais entendu parler des montagnes Rocheu-
ses. Bien qu'elle vive à Hull (Québec) depuis
quatre ans, elle ignore qui est premier ministre de
sa province ou maire de sa ville. Elle ignore même
l'existence de l'office de maire.
Le juge de la citoyenneté ayant refusé de recom-
mander au Ministre d'exercer ses pouvoirs discré-
tionnaires pour des raisons humanitaires, il m'est
demandé instamment de le faire. Tel est, en fait, le
seul motif d'appel. Les articles pertinents de la Loi
ont été annexés aux présents motifs pour faciliter
la consultation.
On m'a fait observer que par le passé, certains
de mes collègues avaient entendu des appels inter-
jetés contre des décisions rendues par des juges de
la citoyenneté conformément au paragraphe
14(1)' et avaient effectivement fait au Ministre les
recommandations contre lesquelles un juge de la
citoyenneté s'était lui-même prononcé. D'autres,
après audition de la preuve, avaient renvoyé l'af-
faire pour un nouvel examen. J'ai donc décidé
d'entendre la preuve en la matière, tout en réser-
vant ma position sur la question de savoir si j'ai
compétence pour connaître de l'appel et, puisque
celui-ci est interjeté par voie d'instruction de novo,
si je peux, les circonstances le justifiant, faire l'une
des deux recommandations que le juge de la
citoyenneté a considérées ne pas être justifiables en
l'occurrence.
Après avoir soigneusement étudié la question et
nonobstant une jurisprudence contraire, je me dois
à nouveau de conclure que la présente Cour n'est
pas compétente en vertu du paragraphe 13(5)' de
la Loi pour connaître d'un appel contre une déci-
sion d'un juge de la citoyenneté refusant de faire
l'une ou l'autre des recommandations énoncées au
paragraphe 14(1)'. Par conséquent, je réaffirme la
position que j'ai adoptée en la matière dans l'appel
In re Akins et in re la Loi sur la citoyenneté 2 .
Ma conclusion dans la cause Akins pourrait
peut-être s'exprimer d'une autre façon: du strict
point de vue juridique, le devoir qu'impose le
' Voir cédule annexée pour texte.
2 [1978] 1 C.F. 757.
paragraphe 14(1) de la Loi sur la citoyenneté
«d'examiner» s'il y a lieu de faire une recomman-
dation diffère complètement de celui que lui
impose le paragraphe 13(2) «d'approuver ou de ne
pas approuver» la demande et le juge doit se
conformer au devoir que lui impose le paragraphe
14(1) «avant» de rendre sa décision de ne pas
approuver. En somme, la juridiction de cette Cour
en vertu du paragraphe 13(5) ne s'étend qu'à «la
décision ... aux termes du paragraphe (2).»
Je voudrais ajouter qu'il me paraît extrêmement
improbable que le Parlement ait eu l'intention
d'ordonner qu'un juge agissant en qualité de
membre d'une cour supérieure d'archives ayant
compétence civile et criminelle, comme la Division
de première instance de la Cour fédérale du
Canada, soit placé dans une position subordonnée
à celle du Ministre désignée au paragraphe 2(1) de
la Loi sur la citoyenneté, en étant chargé de
présenter une recommandation à ce Ministre qui
peut choisir d'y donner suite ou pas, alors que
certains actes de ce dernier peuvent faire l'objet
d'un bref ou d'une ordonnance de mandamus ou
de prohibition de la part du même juge.
A l'opposé de certains autres tribunaux investis
de fonctions administratives autant que judiciaires
ou quasi judiciaires, les cours de justice de façon
générale et notamment les cours supérieures sont
établies en vue d'exercer des fonctions purement
judiciaires, à la différence des fonctions législati-
ves, exécutives et administratives du gouverne-
ment, et, grâce au principe de la séparation des
pouvoirs, le rôle de ces cours se limite à prononcer
des ordonnances et des jugements exécutoires ou
déclaratoires, et ne comprend pas la formulation
de recommandations aux organes administratifs ou
exécutifs du gouvernement. En tout état de cause,
la disposition considérée ne tend pas, à mon avis, à
imposer une obligation semblable à la Cour. Pour
susciter une pareille entorse au rôle normal des
cours, la directive devrait tout au moins être abso-
lument claire et sans équivoque.
D'autres facteurs méritent considération, même
s'ils n'ont pas toutefois l'effet persuasif de ceux
mentionnés dans le jugement Akins ou de ceux
dont je viens de parler: on ne peut soutenir qu'une
personne dans la situation de l'appelante actuelle
serait privée de tout recours ultérieur si je n'avais
pas compétence, car une personne peut toujours
demander l'exercice du pouvoir discrétionnaire par
le Ministre conformément au paragraphe 5(3)' ou
que des mesures soient prises par le Cabinet con-
formément au paragraphe 5(4)', même si le juge
de la citoyenneté a jugé utile de s'abstenir de toute
recommandation à cet effet. En outre, et ceci est
encore plus important, toute personne peut, à tout
moment, présenter une nouvelle demande de
citoyenneté devant le même ou un autre juge de la
citoyenneté en invoquant, selon ce qu'elle juge
utile, soit les mêmes, soit de nouveaux motifs,
preuves ou arguments.
Il est regrettable que dans les appels en matière
de citoyenneté comme celui-ci, seuls comparaissent
devant la Cour un appelant et un amicus curiae,
sans intimé ni avocat de la partie adverse. Par
conséquent, les points de vue contraires à ceux
exprimés par l'appelant risquent toujours de ne pas
être suffisamment bien formulés et soutenus, avec
pour corollaire encore plus grave la tentation pour
la Cour de s'écarter quelque peu de sa position
impartiale pour examiner et explorer tels contre-
arguments qui auraient été avancés en d'autres
circonstances par l'avocat de l'intimé.
Le jugement Akins (précité) a été suivi par au
moins un juge de cette Cour bien qu'une position
diamétralement opposée, on l'a déjà indiqué, ait
été adoptée par d'autres.
Enfin, bien qu'une décision rendue en vertu du
paragraphe 14(1) ne puisse faire l'objet d'un
appel en vertu de l'article 13 devant la Division de
première instance, il est possible qu'elle puisse
constituer une décision finale soumise à un proces-
sus judiciaire ou quasi judiciaire qui, par le fait
même en vertu de l'article 15, serait susceptible
d'être examinée par la Cour d'appel fédérale en
vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale,
S.R.C. 1970 (2e Supp.), c. 10. De toute façon, si,
comme je soutiens, la décision du juge de la
citoyenneté de s'abstenir de formuler toute recom-
mandation au Ministre ou au Cabinet n'est pas
susceptible d'appel le requérant ne peut, unique-
ment en vertu du paragraphe 13(6)', être empêché
de déposer, en vertu de l'article 15', une demande
d'examen devant la Cour d'appel.
' Voir cédule annexée pour texte.
En ce qui concerne ces jugements diamétrale-
ment opposés sur cette question importante et
fondamentale de compétence et de ce qui me
paraît en constituer les sérieuses conséquences qui
comprennent les répercussions possibles de toute
décision portant que toute cour de justice doive
adopter un rôle administratif, il serait bien à sou-
haiter que la question puisse être réglée par voie
d'appel normal devant la Cour d'appel vu le carac-
tère quelque peu restrictif des motifs d'examen en
vertu de l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale,
même si la décision relativement au paragraphe
14(1) pourrait faire l'objet d'une demande
d'examen.
Le paragraphe (6) de l'article 13 1 de la Loi sur
la citoyenneté' constitue dans une cause de
citoyenneté le seul obstacle à la juridiction, accor-
dée à la Cour d'appel par l'article 27' de la Loi sur
la Cour fédérale, d'entretenir un appel d'une déci-
sion de la Division de première instance. Ce para-
graphe ne constitue pas cependant une défense
absolue contre tout appel mais se limite à interdire
un appel d'une décision rendue par la Division de
première instance à la suite d'un appel intenté
devant cette dernière en vertu des dispositions du
paragraphe (5) de ce même article. Or, une déci-
sion de la Division de première instance de ne pas
considérer l'appel devant elle comme ayant été
intentée en vertu du paragraphe (5), ne constitue
pas une décision rendue en vertu d'un appel intenté
sous ledit paragraphe. Il s'ensuit qu'une telle déci-
sion ne serait pas sujette aux dispositions du para-
graphe (6). Un refus de la Division de première
instance de considérer une loi pour le motif de
manque de juridiction ne constitue pas une déci-
sion rendue en vertu de cette loi, mais lorsqu'à la
suite de ce refus la Cour prétend néanmoins dispo-
ser finalement de l'appel, cette décision même
constitue un final de cette Cour susceptible d'être
portée en appel en vertu de l'alinéa a) du paragra-
phe 27(1) de la Loi sur la Cour fédérale.
Comme je conçois l'affaire, j'ai devant moi:
a) un appel nominal en vertu du paragraphe
13(5) d'une décision du juge de la citoyenneté
de ne pas approuver la demande de l'appelante,
' Voir cédule annexée pour texte.
cet appel ayant, à toute fin pratique, été aban-
donné lors de l'audition; et
b) un appel d'une conclusion du juge de la
citoyenneté en vertu du paragraphe 14(1) de ne
pas recommander l'exercice d'un pouvoir discré-
tionnaire.
Eu égard aux opinions déjà exprimées, je pro
pose d'émettre dans un seul document ce qui en
effet constitue deux jugements, c'est-à-dire:
(1) un jugement rejetant comme non fondé
quant aux motifs de fond l'appel intenté en vertu
du paragraphe 13(5) et
(2) un jugement rejetant pour le seul motif de
manque de juridiction l'appel de la conclusion
adoptée en vertu du paragraphe 14(1).
Je conçois qu'un appel du jugement rejetant
l'appel en vertu du paragraphe 13(5) est interdit
en vertu des dispositions du paragraphe 13(6) mais
que ce dernier paragraphe ne peut affecter le
jugement rejetant pour manque de juridiction l'ap-
pel de la conclusion découlant du paragraphe
14(1). Aussi je n'ai connaissance d'aucune autre
disposition de la Loi qui pourrait déroger à la
juridiction générale de la Cour d'appel accordée à
cette dernière par l'article 27 de la Loi sur la Cour
fédérale d'entretenir dans un tel cas un appel de
cette Division de la Cour.
Un appel régulier est d'autant plus désirable en
l'occurrence non seulement en vue des jugements
opposés mais en vue de la procédure qu'appliquent
régulièrement les cours de citoyenneté pour aviser
un requérant d'une décision. Comme on le constate
en l'espèce, le juge de la citoyenneté ayant conclu
que le requérant ne remplit pas les conditions
fixées par la Loi, et ayant refusé de présenter des
recommandations conformément au paragraphe
14(1), la lettre communiquant au candidat l'échec
de sa demande, l'informe invariablement qu'il peut
faire appel contre le jugement. Par voie de consé-
quence, les requérants comme Mme Boutros qui
savent parfaitement qu'ils ne remplissent pas
toutes les conditions du paragraphe 5(1) en sont
néanmoins tout naturellement conduits à croire
que la décision du juge de la citoyenneté de ne
formuler aucune recommandation conformément
au paragraphe 14(1) est également susceptible
d'appel. Il en résulte, à mon avis tout au moins,
une série d'appels futiles qui entraînent une perte
de temps, d'effort et d'argent en plus de frustrer
les requérants qui ne peuvent s'empêcher de se
demander ce qui se passe. La solution me paraît
résider dans un appel devant la Cour d'appel
plutôt que dans une clarification par voie législa-
tive, à moins que la clarification législative n'éta-
blisse que la décision du juge de la citoyenneté de
ne faire aucune recommandation ne soit suscepti
ble d'appel. Dans le cas contraire, il serait possible
que les objections auxquelles j'ai déjà fait allusion,
relativement à la séparation des pouvoirs et au rôle
traditionnel et fondamental des tribunaux de juri-
diction supérieure, puissent être invoquées contre
la législation.
Je crois donc qu'un appel tranchant la question
de façon définitive bénéficierait l'administration de
la justice et serait dans l'intérêt du public: l'on
pourrait également éviter à l'avenir des dépenses
inutiles aussi bien que la confusion à laquelle j'ai
référée résultant d'une jurisprudence irréconcilia-
ble.
Eu égard à la situation financière de l'appelante
et puisqu'il serait dans l'intérêt des deux parties en
cause et surtout dans l'intérêt du Ministère de
résoudre le problème, l'on devrait non seulement
considérer les avantages d'un appel mais en même
temps la possibilité de faire une recommandation
conjointe à la Cour d'appel au sujet des frais
judiciaires ou de trouver un autre moyen pour
s'assurer que l'appelante ne soit pas obligée de
contribuer financièrement à l'appel, puisqu'à mon
avis du moins, l'appelante, Mme Boutros, aurait peu
de chance de gagner son appel et que l'autre partie
en cause en retirerait de réels bénéfices quelle que
soit la décision ultime de la Cour d'appel.
CÉDULE ANNEXÉE
A la cause de MME MASSIKA BOUTROS en matière de
citoyenneté.
Articles de la Loi sur la citoyenneté:
5. (1) Le Ministre doit accorder la citoyenneté à toute
personne qui, n'étant pas citoyen, en fait la demande et qui
c) a une connaissance suffisante de l'une des langues officiel-
les du Canada;
d) a une connaissance suffisante du Canada et des responsa-
bilités et privilèges de la citoyenneté; et
(3) Pour des raisons humanitaires, le Ministre peut, à sa
discrétion, dispenser,
a) toute personne, des conditions prévues aux alinéas (1)c)
ou d); et
(4) Pour remédier à des situations particulières et exception-
nelles de détresse ou pour récompenser les services d'une valeur
exceptionnelle rendus au Canada, nonobstant toute autre dispo
sition de la présente loi, le gouverneur en conseil peut, à sa
discrétion, ordonner au Ministre d'accorder la citoyenneté à
toute personne et, lorsqu'un tel ordre est donné, le Ministre doit
immédiatement accorder la citoyenneté à la personne qui y est
désignée.
13....
(2) Aussitôt après avoir statué sur une demande visée au
paragraphe (1) conformément à ce paragraphe, mais sous
réserve de l'article 14, le juge de la citoyenneté l'approuve ou ne
l'approuve pas conformément à sa décision, en avertit le Minis-
tre et lui en donne les motifs.
(5) Le Ministre et le requérant peuvent interjeter appel de la
décision du juge de la citoyenneté rendue aux termes du
paragraphe (2) en déposant un avis d'appel au greffe de la
Cour dans les trente jours de la date à laquelle
(6) Une décision de la Cour rendue sur l'appel prévu au
paragraphe (5) est, sous réserve de l'article 18, définitive et
péremptoire et, nonobstant toute autre loi du Parlement, il ne
peut en être interjeté appel.
14. (1) Lorsqu'un juge de la citoyenneté ne petit approuver
une demande en vertu du paragraphe 13(2) il doit, avant de
décider de ne pas l'approuver, examiner s'il y a lieu de recom-
mander l'exercice des pouvoirs discrétionnaires prévus aux
paragraphes 5(3) ou (4) ou 8(2), selon le cas.
15. Nonobstant l'article 28 de la Loi sur la Cour fédérale, la
Cour d'appel fédérale n'a pas compétence pour entendre et
juger une demande d'examen et d'annulation d'une décision ou
ordonnance rendue en vertu de la présente loi, s'il peut être
interjeté appel de la décision ou de l'ordonnance en vertu de
l'article 13 de la présente loi.
Article de la Loi sur la Cour fédérale:
27. (1) Il peut être interjeté appel, devant la Cour d'appel
fédérale,
a) d'un jugement final,
de la Division de première instance.
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