T-1883-83
Canadien Pacifique Limitée (requérante)
c.
Commission canadienne des transports (intimée)
Division de première instance, juge Strayer—
Ottawa, 29, 30 août et 2 septembre 1983.
Contrôle judiciaire — Brefs de prérogative — Prohibition et
certiorari — La question se pose de savoir si la Commission
canadienne des transports ou le Comité des transports par
chemin de fer a compétence pour procéder, à la suite d'un
rapport établi par des enquêteurs, à une enquête publique sur
un accident de chemin de fer — Interprétation de l'art. 226 de
la Loi sur les chemins de fer — Jusqu'à présent, il n'y a pas eu
déni de justice naturelle, les parties intéressées ayant été
suffisamment avisées; quant à l'avenir, il n'y a que crainte de
déni — Les règles de justice naturelle ne s'appliquent pas aux
parties des recommandations proposant l'adoption d'ordon-
nances et de règlements puisque ces fonctions sont de nature
législative — Requête rejetée — Loi sur les chemins de fer,
S.R.C. 1970, chap. R-2, art. 226, 227 — Loi nationale sur les
transports, S.R.C. 1970, chap. N-17, art. 5, 17, 24, 45 (mod.
par S.C. 1977-78, chap. 22, art. 18(1)), 48 (abrogé et remplacé
par idem, art. 18(2)), 55 (mod. par S.R.C. 1970 (2e Supp.),
chap. 10, art. 65 (Item 32)), 64(2) (mod. par idem), 74, 81, 82
(mod. par S.C. 1977-78, chap. 22, art. 18(4)) — Loi sur la
Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 18, 28, 29
— Règles générales de la Commission canadienne des trans
ports, DORS/83-448, art. 3, 7(2).
À la suite d'un accident de chemin de fer qui a causé cinq
morts et neuf blessés, le Comité des transports par chemin de
fer de la Commission canadienne des transports a nommé des
enquêteurs pour faire enquête sur les causes de l'accident et sur
les moyens de prévenir ce genre d'accident. La Commission a
par la suite décidé de procéder à une enquête publique sur
l'affaire. À la première audience, la requérante a contesté la
procédure, alléguant que le Comité n'avait pas compétence et
qu'il serait difficile d'avoir une audience équitable étant donné
que le rapport ne contenait aucune allégation spécifique contre
l'une quelconque des parties en cause. Le Comité a rejeté ces
prétentions.
Il s'agit d'une requête en bref de prohibition qui interdirait la
tenue d'une enquête publique et en bref de certiorari qui
infirmerait les décisions préliminaires du Comité relativement à
son pouvoir de procéder dans cette affaire. La requérante fait
valoir (1) que ni la Commission ni le Comité n'ont le pouvoir de
tenir une enquête en vertu de l'article 226 de la Loi sur les
chemins de fer, mais que cette enquête doit être menée unique-
ment par des enquêteurs; (2) que la seule mesure qu'on puisse
prendre en vertu du paragraphe 226(2) est de suspendre ou de
destituer des employés; (3) que pour éviter tout déni de justice
naturelle à l'égard des parties, le Comité devrait agir en vertu
des articles 45 ou 48 de la Loi nationale sur les transports, qui
exigent que des avis suffisants soient donnés.
Jugement: la requête est rejetée.
C'est à bon droit que la requête a été introduite en vertu de
l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale puisque le litige ne
porte pas sur une ordonnance ou décision finale mais sur des
décisions préliminaires. Pour ce qui concerne l'interprétation de
l'article 226, il ressort clairement de la lecture des articles 5,
17, 81 et 82 de la Loi nationale sur les transports que l'article
226 permet au Comité de tenir une «enquête publique». Il est
manifeste, aussi, que le paragraphe 226(2) donne une plus
grande latitude que la simple suspension ou destitution
d'employés.
Jusqu'à présent, il n'y a pas eu déni de justice naturelle, les
parties en cause ayant reçu un avis suffisant; quant à l'avenir, il
ne peut y avoir que crainte d'un tel déni, ce qui ne suffit pas
pour que la Cour intervienne. De plus, les règles de justice
naturelle ne s'appliquent pas aux parties des recommandations
portant sur l'adoption d'ordonnances et de règlements parce
que ces fonctions sont de nature législative.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Le procureur général du Canada c. Cylien, [1973] C.F.
1166 (C.A.); In re la Loi antidumping et in re Danmor
Shoe Co. Ltd., [1974] 1 C.F. 22 (C.A.); Guay v. Lafleur,
[1965] R.C.S. 12; In re Daigle et in re La Commission
canadienne des transports, [1975] C.F. 8 (C.A.); CRTC
c. CTV Television Network Ltd., et autres, [1982] 1
R.C.S. 530.
AVOCATS:
N. D. Mullins, c.r. et Marcella M. Szel pour
la requérante.
K. M. Bloodworth pour l'intimée.
Grant Nerbas pour les Chemins de fer natio-
naux du Canada.
Jean Patenaude pour VIA Rail Canada Inc.
A. Hepner pour G. A. Grant.
PROCUREURS:
Canadien Pacifique, Contentieux, Calgary,
pour la requérante.
Commission canadienne des transports, Con-
tentieux, Winnipeg, pour l'intimée.
Chemins de fer nationaux du Canada, Con-
tentieux, Winnipeg, pour les Chemins de fer
nationaux du Canada.
VIA Rail Canada Inc., Contentieux, Mont-
réal, pour VIA Rail Canada Inc.
MacPherson & Associates, Calgary, pour G.
A. Grant.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE STRAYER: Il s'agit d'une requête en
bref de prohibition qui interdirait au Comité des
transports par chemin de fer de la Commission
canadienne des transports de procéder à une
enquête publique sur un accident de chemin de fer,
et en bref de certiorari qui infirmerait certaines
décisions préliminaires du Comité relativement à
son pouvoir de procéder dans cette affaire. L'acci-
dent est survenu le 23 mars 1983 sur la voie de
remisage du Canadien Pacifique Limitée au point
milliaire 34,9 de la subdivision Red Deer, dans la
province de l'Alberta. Par suite d'une erreur d'ai-
guillage, une locomotive autorail diesel de VIA,
exploitée par CP en vertu d'un contrat avec VIA,
est accidentellement entrée dans une voie de
garage où elle a tamponné des wagons-citernes
immobiles. L'accident a causé cinq morts et neuf
blessés.
Le 24 mars 1983, le Comité des transports par
chemin de fer a rendu une ordonnance en vertu de
l'article 226 de la Loi sur les chemins de fer
[S.R.C. 1970, chap. R-2], nommant M. M. D.
Lacombe et M. Joseph Kolodrubsky «pour enquê-
ter sur les causes, circonstances et détails relatifs à
l'accident susnommé et sur toutes questions ou
aspects qu'ils jugeront susceptibles de causer ou de
prévenir ce genre d'accident». Ils ont conduit une
enquête approfondie comprenant selon leur rap
port, «l'évaluation de la correspondance ayant trait
à l'accident, les discussions, entrevues ou déclara-
tions officielles, sous serment; et les renseigne-
ments particuliers obtenus ... » de nombreux
cadres, employés du Canadien Pacifique et du
Canadien National. Ils ont fait remarquer que
«dans ce rapport, nous n'avons pu revoir que par-
tiellement les résultats de l'enquête de CP. Cer-
tains renseignements particuliers avaient été
demandés, par les auteurs, comme les déclarations
des employés, mais CP ne nous les a pas confiés,
sous prétexte que de telles informations étaient
confidentielles.» Le rapport des enquêteurs a été
publié le 8 juillet.
Entre-temps, la Commission canadienne des
transports avait, le 14 juin 1983, publié un «avis
d'audience publique». Dans l'avis, on précisait que
l'enquête était fondée sur la Loi sur les chemins de
fer et la Loi nationale sur les transports [S.R.C.
1970, chap. N-17], et cette enquête y était décrite
comme portant «sur les causes et les circonstances
entourant l'accident ... survenu le 23 mars 1983».
Cet avis expliquait en outre:
Au cours de la première séance de l'enquête sur ledit accident
seront entendus les témoignages des personnes nommées en
vertu de l'article 226 de la Loi sur les chemins de fer. Lors de la
prochaine séance, l'enquête portera sur les présentations et les
preuves pertinentes que donneront les agents et employés des
compagnies ferroviaires, les spécialistes et le public.
Selon l'avis, le rapport des enquêteurs serait dispo-
nible environ dix jours avant l'audience, prévue
pour le 19 juillet. L'avis disait également que
«Toute personne qui le désire pourra présenter son
point de vue sur cette affaire pendant l'enquête.»
Le 11 juillet, les procureurs du Canadien Pacifi-
que ont écrit à la Commission pour demander des
détails sur la compétence ou le pouvoir spécifique
en vertu duquel la Commission canadienne des
transports agissait. Dans sa réponse du 18 juillet,
la CCT a cité les articles 226 et 227 de la Loi sur
les chemins de fer et l'article 17 de la Loi natio-
nale sur les transports.
L'article 226 de la Loi sur les chemins de fer est
ainsi rédigé:
226. (1) La Commission peut nommer une personne ou des
personnes qu'elle juge compétentes pour s'enquérir de toutes
choses qu'elle estime de nature à causer ou à prévenir des
accidents, et des causes et des circonstances d'un accident ou
d'une perte de vie ou de biens, qui a eu lieu sur un chemin de
fer, et de tous les détails s'y rattachant.
(2) Les personnes ainsi nommées doivent faire à la Commis
sion un rapport circonstancié par écrit de ce qu'elles ont
constaté et de leur opinion sur les choses au sujet desquelles
elles ont été chargées d'instruire l'enquête; et, sur ce rapport, la
Commission peut agir et peut ordonner à la compagnie de
suspendre ou de destituer ceux de ses employés qu'elle juge
coupables de négligence ou de faute à l'égard de l'accident.
L'article 227 autorise la Commission à rendre des
ordonnances et à édicter des règlements concer-
nant une grande variété de questions y précisées.
Ces règlements semblent viser à assurer la sécurité
du public et des employés de la compagnie de
chemin de fer.
L'article 17 de la Loi nationale sur les trans
ports porte ce qui suit:
17. (1) Les commissaires siègent aux époques et procèdent
selon les formes qui leur paraissent les plus propices à la
prompte expédition des affaires.
(2) Ils peuvent, sous réserve des dispositions de la présente
loi, siéger conjointement ou séparément, et soit en chambre,
soit en audience publique. Toutefois, toute plainte portée
devant eux doit, à la demande d'une partie à la plainte, être
entendue et jugée en audience publique.
L'article 45 de la Loi [mod. par S.C. 1977-78,
chap. 22, art. 18(1)], qui figure à la Partie IV
intitulée «COMPÉTENCE GÉNÉRALE EN MATIÈRE
DE CHEMINS DE FER», autorise la Commission à
«instruire, entendre et juger» toute plainte allé-
guant qu'une compagnie a omis d'exécuter les
obligations que lui imposent la Loi sur les chemins
de fer ou tout règlement pris en application de
celle-ci, ou a violé cette Loi ou un tel règlement.
La Commission peut également ordonner et pres-
crire à la compagnie de faire quelque chose ou de
s'en abstenir. Dans l'exercice de ces fonctions, elle
a le pouvoir d'une cour supérieure. En vertu de
l'article 48 de la Loi nationale sur les transports
[abrogé et remplacé par S.C. 1977-78, chap. 22,
art. 18(2)], la Commission peut, de son propre
mouvement, instruire, entendre et juger toute
question qui aurait pu faire l'objet d'une telle
plainte.
À l'ouverture de l'audience du Comité des trans
ports par chemin de fer à Calgary le 19 juillet
1983, les avocats du CP ont contesté la procédure
au motif que le Comité n'avait pas compétence
pour agir de cette manière. Selon les avocats, la
Commission ou le Comité exerçant ses pouvoirs,
n'était nullement autorisé à tenir une audience
publique sur réception d'un rapport. Il a été allé-
gué que la Commission pouvait uniquement
donner suite à un tel rapport. On a fait valoir en
outre que la seule mesure que la Commission ou le
Comité pourrait prendre serait d'ordonner à la
compagnie de destituer un employé. On a soutenu
que l'article 17 de la Loi nationale sur les trans
ports ne conférait aucun pouvoir indépendant de
tenir une audition. On a aussi prétendu que le
rapport des enquêteurs n'était pas un rapport au
sens de l'article 226 puisque [TRADUCTION] «il ne
contient aucune constatation, aucune conclusion ni
aucun fait, et que la Commission n'a aucun pou-
voir en ce qui concerne ces questions». Les avocats
du CP ont également suggéré qu'il serait difficile
d'avoir une audience équitable étant donné que le
rapport ne contenait aucune allégation spécifique,
aucune plainte, ni aucun détail concernant l'une
quelconque des parties en cause ou y mentionnées.
Le Comité des transports par chemin de fer a
rejeté ces prétentions. Il a décidé qu'il avait com-
pétence pour procéder à la tenue de l'audience
publique. Il a également estimé qu'en vertu de
l'article 226, il avait le pouvoir de [TRADUCTION]
«donner suite à ce rapport» en prenant d'autres
mesures que la suspension ou la destitution d'un
employé de la compagnie de chemin de fer. Quant
aux arguments relatifs à la justice naturelle, le
président dit ceci: [TRADUCTION] «Nous conve-
nons que la justice naturelle est un droit vital que
cet organisme doit respecter, et c'est dans cet
esprit que nous avons diffusé le rapport qui nous
avait été soumis à toutes les parties intéressées,
notamment au public en général, et nous permet-
trons qu'on interroge les fonctionnaires enquêteurs
sur ce rapport» (transcription des procédures, page
45).
Ces décisions ayant été rendues, les avocats du
CP se sont adressés au Comité pour lui demander,
en vertu de l'article 55 de la Loi nationale sur les
transports [mod. par S.R.C. 1970 (2e Supp.),
chap. 10, art. 65 (Item 32)], de soumettre à la
Cour d'appel fédérale un mémoire sur les questions
pertinentes de droit et de juridiction. Le Comité a
refusé de le faire. Toutefois, le 20 juillet, il a
ajourné l'enquête au 12 septembre pour permettre
aux avocats de demander un contrôle judiciaire de
ses décisions préliminaires sur la question de la
compétence. Avant l'ajournement, le président a
expliqué la façon dont le Comité entendait procé-
der lors de la reprise des procédures le 12 septem-
bre. Il a expliqué que le Comité voulait tout
d'abord rendre les enquêteurs disponibles pour
contre-interrogatoire et puis [TRADUCTION] «utili-
ser leurs recommandations comme ordre du jour
de l'audience». En commençant par les problèmes
relevés par les enquêteurs, le Comité [TRADUC-
TION] «déterminerait si VIA ou CP a pris des
mesures pour résoudre ces problèmes d'une façon
satisfaisante». Au cas où, après l'audition, le
Comité pourrait déterminer qu'une mesure régle-
mentaire s'impose pour prévenir d'autres accidents
[TRADUCTION] «nous avons l'intention de rendre
les ordonnances et de prendre les règlements
appropriés». Quant à l'éventualité d'ordonnances
portant suspension ou destitution d'employés parti-
culiers, on a remarqué que les enquêteurs n'avaient
pas recommandé une telle mesure, et que le
Comité ne voulait pas, à ce stade, examiner cette
question. [TRADUCTION] «Nous n'envisagerions
pas une telle mesure avant d'avoir expressément
avisé le ou les employés en cause de notre intention
d'examiner la question et avant de leur avoir donné
suffisamment de temps pour se préparer» (trans-
cription des procédures, pages 66 et 67).
La présente requête a été déposée au moyen
d'un avis introductif d'instance en date du 10 août
1983. Bien que l'avis semblât mettre directement
en question le pouvoir qu'avait le Comité de tenir
une audience publique ou de diffuser le rapport des
enquêteurs au public, ainsi que la validité du rap
port lui-même, M. Mullins, qui représentait CP, a,
au cours du débat, modifié quelque peu cette
position. Il fait valoir tout d'abord que le Comité
des transports par chemin de fer n'a pas compé-
tence pour tenir une nouvelle enquête sur cet
accident. Dès réception du rapport des enquêteurs,
le Comité doit y donner suite. Deuxièmement, si,
par contre, le Comité a bien le pouvoir de tenir une
nouvelle enquête, alors, les procédures en l'espèce
violent les règles de justice naturelle, parce que les
parties en cause n'ont pas été suffisamment avisées
des motifs ou de la nature des ordonnances qui
pourraient être rendues contre elles. Troisième-
ment, même si le Comité avait le pouvoir de
poursuivre ses travaux, il ne pourrait pas pour
autant adopter des règles ni des règlements. Il ne
peut que recommander à la Commission d'adopter
de tels règlements. Cette prétention repose sur des
textes législatifs tels que l'article 24 de la Loi
nationale sur les transports, qui autorise l'établis-
sement des comités et qui permet à ceux-ci d'exer-
cer les pouvoirs de la Commission «en conformité
des règles et règlements de la Commission», et le
paragraphe 7(2) des Règles générales de la Com
mission canadienne des transports (DORS/83-
448) selon lequel «Le pouvoir d'édicter des règle-
ments qui a été conféré à la Commission ne peut
être exercé par aucun des comités mentionnés à
l'article 3.» Le Comité des transports par chemin
de fer figure parmi ceux qui sont mentionnés à
l'article 3 des Règles.
Il n'est aucunement contesté que la Cour puisse
statuer sur cette question sous le régime de l'article
18 de la Loi sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2e
Supp.), chap. 10] plutôt que sous l'empire des
articles 28 ou 29 de cette Loi. Je ferais remarquer
simplement que le litige en l'espèce portant sur les
décisions préliminaires du Comité des transports
par chemin de fer et non sur une ordonnance ou
décision finale, c'est à bon droit que la requête a
été introduite en vertu de l'article 18, conformé-
ment aux principes énoncés par la Cour d'appel
dans l'affaire Le procureur général du Canada c.
Cylien, [1973] C.F. 1166 (C.A.), et dans l'affaire
In re la Loi antidumping et in re Danmor Shoe
Co. Ltd., [1974] 1 C.F. 22 (C.A.).
La position du CP consiste essentiellement dans
ce qui suit:
(1) Ni la Commission canadienne des transports ni
le Comité des transports par chemin de fer n'ont le
pouvoir de tenir une enquête en vertu de l'article
226 de la Loi sur les chemins de fer. Cette enquête
doit être menée par les enquêteurs nommés par la
Commission ou son Comité.
(2) La seule mesure que la Commission ou son
Comité peut prendre en vertu du paragraphe
226(2) sur réception du rapport des enquêteurs est
d'ordonner à la compagnie de suspendre ou de
destituer tout employé pour négligence ou faute.
Autrement dit, le membre de phrase «sur ce rap
port ... peut agir et peut ordonner à la compagnie
de suspendre ou de destituer ceux de ses employés»
doit être pris comme un tout.
(3) Si, malgré les arguments (1) et (2), la Cour
devait statuer que le Comité des transports par
chemin de fer peut tenir une audience sur la
nécessité de prendre d'autres règlements régissant
d'autres aspects de la sécurité ferroviaire, le
Comité peut uniquement soumettre des recom-
mandations à la Commission à ce sujet, et il ne
peut prendre de règlements. Si je comprends bien,
la Commission ne conteste pas cette prétention.
(4) Si le Comité désire statuer sur les plaintes de
mauvaise exécution ou d'omission délictueuse de la
part de la compagnie de chemin de fer, il devrait se
fonder sur les articles 45 ou 48 de la Loi nationale
sur les transports. Pour agir en vertu de l'un ou de
l'autre de ces articles, le Comité doit signifier à la
compagnie un avis contenant des détails et un délai
suffisants afin que celle-ci puisse se préparer à
répondre à ces [TRADUCTION] «accusations». CP
estime que l'enquête publique actuellement envisa
gée peut donner lieu à des conclusions défavorables
à la compagnie sans que celle-ci ait eu l'occasion
de s'y préparer et de répondre à des accusations
non spécifiées portées contre elle.
CP demande donc des brefs de prohibition et de
certiorari au motif que ces décisions préliminaires
prises par le Comité des transports par chemin de
fer outrepassent sa compétence et donneront lieu à
un déni de justice naturelle. Si je comprends bien,
le CN ainsi que G. A. Grant, directeur d'atelier du
CP, appuient cette prétention. Tous deux ont été
représentés devant la Cour.
Voici essentiellement les arguments invoqués
par la Commission canadienne des transports:
(1) Le paragraphe 226(2) de la Loi sur les che-
mins de fer autorise la Commission ou son Comité
à prendre diverses mesures, à part les ordonnances
de suspension ou de destitution d'un employé. En
d'autres termes, le membre de phrase «sur ce
rapport ... peut agir et peut ordonner à la compa-
gnie» devrait être interprété d'une manière
disjonctive.
(2) Ayant reçu le rapport des enquêteurs, le
Comité examine maintenant de quelle façon il
devrait donner suite au rapport. Pour l'examen de
cette question comme pour la tenue de séances
pour expédition de ses affaires, il peut, ainsi que le
prévoit l'article 17 de la Loi nationale sur les
transports, «siéger conjointement ou séparément,
et soit en chambre, soit en audience publique».
(3) Une telle audience viserait principalement à
envisager la possibilité d'exercer le pouvoir, prévu
à l'article 227 de la Loi sur les chemins de fer, de
rendre des ordonnances ou de prendre des règle-
ments. Dans la mesure où cette audience vise à
recevoir des points de vue sur la possibilité d'exer-
cer son pouvoir législatif, il s'agit plus d'un proces-
sus législatif que d'un processus quasi judiciaire.
(4) Toutefois, quel que soit le caractère qu'on
attribue à la procédure, qu'elle soit législative ou
quasi judiciaire, CP et les autres parties ont été
suffisamment avisés par le rapport des enquêteurs,
ses recommandations, et les indications données
par le Comité des transports par chemin de fer les
19 et 20 juillet quant à sa façon d'agir. De plus, les
parties auront eu le rapport et les autres explica
tions du Comité plusieurs semaines avant la
reprise prévue des auditions, le 12 septembre.
VIA Rail, également représentée par avocat, n'a
pas contesté la compétence de la CCT ni la procé-
dure adoptée par celle-ci.
Tout d'abord, je suis persuadé que le paragraphe
226(2) de la Loi sur les chemins de fer donne une
plus grande latitude que la simple suspension ou
destitution d'employés. À mon avis, il appartient à
la Cour d'appliquer la loi telle qu'elle est formulée
à moins qu'à l'évidence, le contexte ne donne des
indications contraires. Or, à mon avis, le contexte
ne l'indique pas. Le paragraphe 226(1) autorise la
Commission à nommer des enquêteurs «pour s'en-
quérir de toutes choses qu'elle estime de nature à
causer ou à prévenir des accidents, et des causes et
des circonstances d'un accident». C'est sur ce rap
port des enquêteurs que la Commission est autori-
sée à «agir». Si «agir» devait être limité à la déli-
vrance d'ordonnances de suspension ou de
destitution, le but de l'enquête serait, certes, cir-
conscrit de la même façon au paragraphe 226(1).
Il me semble évident qu'on pourrait ordonner une
enquête sous le régime du paragraphe 226(1)
même dans le cas d'accidents n'impliquant aucun
employé de chemin de fer. Si l'interprétation
étroite du paragraphe 226 (1) était acceptée, il ne
resterait, en l'espèce présente, pratiquement rien
que la Commission puisse faire, la compagnie
ayant déjà pris des mesures à l'égard de divers
employés. L'article 226 se trouve dans une partie
de la Loi intitulée «ACCIDENTS». Cette partie com-
porte une sous-rubrique «La Commission peut
ordonner une enquête». Dans ce contexte, je ne vois
rien qui permette de conclure que le législateur a
voulu que la Commission examine uniquement la
possibilité de mauvaise exécution ou d'omission
délictueuse de la part d'employés. Il est plus pro
bable que le législateur a voulu que la Commis
sion, par l'entremise de ses enquêteurs, réunisse
autant de renseignements que possible sur la cause
de ces accidents et en fasse usage, pour diverses
fins, dans ses activités de réglementation. En plus,
elle peut rendre des ordonnances relativement à la
suspension ou à la destitution d'employés particu-
liers.
Dans son télex du 18 juillet en réponse à la lettre
du 11 juillet des procureurs du CP, la Commission
a déclaré qu'elle agissait en vertu des articles 226
et 227 de la Loi sur les chemins de fer, et a
affirmé qu'en vertu de l'article 17 de la Loi natio-
nale sur les transports, elle pouvait décider elle-
même de la façon de procéder. Dans son argumen
tation faite devant moi, Mme Bloodworth, avocate
de la Commission, a assuré à la Cour que ce que la
Commission envisageait, c'était, éventuellement,
de rendre des ordonnances et d'édicter des règle-
ments sous le régime de l'article 227 de la Loi sur
les chemins de fer, selon les résultats de l'enquête
conduite en vertu de l'article 226, les renseigne-
ments et les points de vue recueillis au cours de
l'audience publique grâce au contre-interrogatoire
des enquêteurs, aux observations des parties inté-
ressées et du public, et à d'autres dépositions d'ex-
pert, etc. Le président du Comité des transports
par chemin de fer a également confirmé cet énoncé
du but de l'audience publique. À la page 3 de la
transcription des travaux du 19 juillet, il dit ceci:
[TRADUCTION] «Je voudrais insister sur le fait que
la sécurité ferroviaire relève de notre compétence,
et que le but que nous poursuivons dans ces procé-
dures est d'enquêter sur cet accident afin de déter-
miner quelles mesures s'imposent pour prévenir
d'autres accidents ferroviaires.» À la page 5, après
avoir mentionné l'article 227, il déclare [TRADUC-
TION] «lorsqu'elle étudie les résultats de toute
enquête sur un accident, la Commission doit déter-
miner si les circonstances sont telles qu'elle doive
prendre toute autre initiative de réglementation
dans le domaine de la sécurité ferroviaire». Il
ajoute à la page 67: [TRADUCTION] «Si nous pou-
vons déterminer, après avoir entendu leurs obser
vations et celles des autres parties, qu'il faut édic-
ter un règlement pour prévenir d'autres accidents,
nous avons l'intention de rendre les ordonnances et
de prendre les règlements appropriés.»
Sur la base de ces déclarations d'intention, j'es-
time que le Comité des transports par chemin de
fer peut tenir l'audience qu'il a annoncée.
Les avocats du CP, appuyés par l'avocat du CN,
ont fait valoir que dans les circonstances, il n'exis-
tait pas de pouvoir permettant la tenue d'une
«enquête publique». Selon eux, la Commission pou-
vait uniquement, en vertu de l'article 226, recevoir
le rapport soumis par les enquêteurs: c'est l'en-
quête, conduite en séance privée par ces enquê-
teurs, qui constitue l'«enquête» autorisée par l'arti-
cle 226. L'article 17 de la Loi nationale sur les
transports donne une réponse partielle à cette
prétention. Lorsqu'un rapport a été soumis à la
Commission sous le régime du paragraphe 226(2),
il va de soi qu'elle ou son Comité doit se réunir
pour examiner le rapport. Dans cette réunion, le
Comité peut, en vertu de l'article 17 de la Loi
nationale sur les transports, décider de siéger «soit
en chambre, soit en audience publique». S'il choisit
de siéger «en audience publique», il peut inviter les
compagnies de chemin de fer, les autres parties
intéressées, et le public en général à assister à ses
travaux et à prendre part à une discussion si tel est
son désir. Le point critique sera atteint si, dans une
telle procédure, il désire ordonner la comparution
de témoins ou, peut-être, faire prêter serment aux
témoins. Mais, dans ce cas, le Comité peut invo-
quer le pouvoir général que la Commission tient de
l'article 82 de la Loi nationale sur les transports
[mod. par S.C. 1977-78, chap. 22, art. 18(4)]. Cet
article prévoit, entre autres, que «la Commission
... peut c) requérir la présence des personnes qu'il
lui paraît utile d'assigner et d'interroger, et exiger
des réponses ou des rapports pour satisfaire aux
investigations qu'il lui paraît nécessaire de poursui-
vre; d) exiger la production de tous livres, pièces,
plans, devis, dessins et documents importants; et e)
faire prêter serment et recevoir des affirmations ou
des déclarations ...». Cet article, ainsi que l'article
81, figure sous la rubrique «Enquêtes». Bien que ni
l'un ni l'autre de ces articles n'autorise expressé-
ment la Commission elle-même à tenir une
enquête, l'article 82 confère néanmoins à la Com
mission le pouvoir exprès d'obliger des témoins à
comparaître et d'ordonner la production de docu
ments, etc. Il semble s'agir là d'un pouvoir général
qu'a la Commission en matière d'enquête ou pour
compléter une «enquête». Je conclus donc que le
Comité des transports par chemin de fer a le
pouvoir de tenir une telle audience publique, d'in-
viter des personnes à faire des observations,
comme il l'a fait, et de faire prêter serment aux
témoins comme il a manifestement l'intention de le
faire. Par ce moyen, le Comité analyse ou com-
plète, à sa satisfaction, une enquête instituée par la
nomination d'enquêteurs.
On peut noter également que l'article 74 de la
Loi nationale sur les transports confère à la Com
mission le pouvoir général d'ordonner l'interroga-
toire de témoins sous serment, et que l'article 5 de
cette Loi rend sa Partie IV (où figurent tant
l'article 82 que l'article 74) applicable à «toute
enquête ... ou autre procédure aux termes de la
présente loi, de la Loi sur les chemins de fer ...»,
etc. À mon avis, l'examen du rapport des enquê-
teurs par le Comité constitue une «procédure» au
sens de la Loi sur les chemins de fer.
Il reste cette question: même si le Comité des
transports par chemin de fer a la compétence
voulue pour tenir l'audience publique, prive-t-il, ou
est-il sur le point de priver le Canadien Pacifique
de ses droits procéduraux? Selon CP, il y aura déni
de justice naturelle à son égard parce qu'on ne l'a
pas avisé des plaintes spécifiques formulées contre
la compagnie ni des mesures particulières que le
Comité des transports par chemin de fer envisage
de prendre contre elle.
Il faut tout d'abord remarquer que ce qui est en
cause en l'espèce est une crainte de déni de justice
naturelle, et non un fait accompli. Dans de telles
circonstances, je pense que les tribunaux doivent
hésiter à présumer qu'un tribunal va procéder à
l'examen des droits de particuliers ou de compa-
gnies sans leur donner l'avis, et la possibilité de s'y
préparer, qui convient au genre de procédure en
question.
Il est difficile de qualifier avec certitude la
nature de cette audience projetée. Les recomman-
dations nées des enquêtes devant être utilisées
comme «ordre du jour», on doit se référer surtout à
celles-ci. Les recommandations (i), (iii), (iv) et
(vi) demandent à CP ou à VIA de donner d'autres
renseignements et points de vue sur certaines ques
tions précises. La recommandation (ii) demande
manifestement au Comité d'obtenir d'autres
témoignages d'expert sur les systèmes de freins
pneumatiques dont sont pourvues les locomotives
autorail diesel. La recommandation (v) propose
expressément l'adoption par la CCT d'un règle-
ment particulier.
Si le Comité adopte toutes ces recommanda-
tions, et, en particulier, la recommandation (v), en
vertu de l'article 227 de la Loi sur les chemins de
fer, il se pourrait que d'autres ordonnances généra-
les soient rendues, ou que l'adoption de règlements
généraux soit recommandée. A cette fin, le Comité
exercerait une fonction législative. Bien qu'il soit
hautement souhaitable que tant les parties faisant
l'objet d'une ordonnance que les membres intéres-
sés du public aient l'occasion de faire connaître
leurs points de vue avant l'adoption de telles mesu-
res générales, je ne pense pas que les règles de
justice naturelle ou de l'équité s'appliquent à un tel
processus. Il convient également de faire remar-
quer en l'espèce que CP a affirmé avec vigueur, ce
à quoi l'avocat de la Commission a souscrit, que le
Comité des transports par chemin de fer lui-même
ne saurait prendre de règlements, mais ne peut que
recommander à la Commission de les adopter.
Selon une abondante jurisprudence, les règles de
justice naturelle ne s'appliquent pas à un orga-
nisme dont les fonctions se limitent à étudier et à
faire des recommandations. Voir par exemple
Guay v. Lafleur, [1965] R.C.S. 12.
Mais il se peut aussi qu'à certains égards, les
recommandations puissent amener le Comité, s'il
les adoptait, à rendre des ordonnances spécifiques
qui s'appliqueraient uniquement à CP ou à VIA, et
qui auraient pour effet de corriger spécifiquement
ce qui, selon le Comité, constituerait des lacunes
ayant contribué à la cause de cet accident. Un tel
processus devrait être régi par les règles de justice
naturelle ou, au moins, par les exigences d'équité.
Il me semble que la mesure prise par le Comité
des transports par chemin de fer avant le 19 juillet
aurait pu raisonnablement faire appréhender un
déni de justice naturelle ou un manquement à
l'équité. L'avis qu'il a publié le 14 juin indiquait
simplement qu'il tiendrait une enquête publique
concernant «les causes et les circonstances entou-
rant l'accident ... survenu le 23 mars 1983», et
qu'à la première séance de l'enquête les témoigna-
ges des enquêteurs seraient entendus, et qu'après,
il ajournerait la séance à une date ultérieure. Le
rapport des enquêteurs a été rendu disponible le 8
juillet, et, à mon avis, ce rapport, ainsi que ses
recommandations, fournissait effectivement la plu-
part des renseignements nécessaires pour permet-
tre à la compagnie et aux autres parties de se
préparer. Toutefois, CP disposait de peu de temps
pour analyser le rapport entre le 11 juillet, date de
la réception du rapport, et le 19 juillet, date du
début de l'audience. C'est à cette audience que le
président du Comité a expliqué, comme il a été
noté ci-dessus, la façon dont le Comité entendait
procéder: savoir qu'il utiliserait les recommanda-
tions contenues dans le rapport «comme ordre du
jour de l'audience»; [TRADUCTION] «qu'en com-
mençant par les problèmes relevés par les enquê-
teurs, le Comité déterminerait si VIA ou CP a pris
des mesures pour résoudre ces problèmes d'une
façon satisfaisante. Si nous pouvons déterminer,
après avoir entendu leurs observations et celles des
autres parties, qu'il faut édicter un règlement pour
prévenir d'autres accidents, nous avons l'intention
de rendre les ordonnances et de prendre les règle-
ments appropriés» (voir transcription, pages 66 et
67). Ce sont ces déclarations faites à l'audience qui
ont fait voir clairement que le processus tout entier
était orienté vers l'élaboration de nouvelles ordon-
nances ou de nouveaux règlements.
Toutefois, par suite de ces renseignements addi-
tionnels et du retard allant du 20 juillet au 12
septembre, date d'ajournement de l'audience pour
permettre de saisir cette Cour de ces procédures, il
me semble que toutes les parties intéressées
auraient dû avoir suffisamment de temps pour se
préparer, compte tenu du rapport et des explica
tions données à l'audience en juillet, pour discuter
du genre de questions dont je parle ici, savoir celles
nées de la survenance d'un accident particulier et
qui peuvent donner lieu à de nouvelles règles tou-
chant particulièrement les parties impliquées dans
cet accident.
D'ailleurs, il est possible que le Comité conclue
à des indices de violation des règles existantes de la
part de l'une ou de l'autre des compagnies en
cause. Cette conclusion pourrait amener le Comité
à prendre, en vertu des articles 45 et 48 de la Loi
nationale sur les transports ou autres, les mesures
nécessaires afin de faire déclarer officiellement
qu'il y a eu violation de la loi, et si cela est
confirmé, il y a lieu d'imposer des sanctions ou d'y
remédier. Mais prendre une telle mesure équivau-
drait à exercer le pouvoir qu'a le Comité d'ordon-
ner la suspension ou la destitution d'un employé
sous le régime de l'article 226. La Cour d'appel
fédérale a jugé dans l'affaire In re Daigle et in re
La Commission canadienne des transports, [1975]
C.F. 8, que l'usage de ce pouvoir exigeait le respect
de la règle audi alteram partem. En l'espèce pré-
sente, le Comité a reconnu son obligation, s'il
devait décider d'envisager ces mesures à l'égard
d'un employé, de l'aviser de son intention et de lui
accorder un délai de préparation (voir transcrip
tion, page 67). Je présume que le Comité est
disposé à donner le même genre d'avis à CP ou à
VIA s'il décide de prendre des mesures prévues
aux articles 45 ou 48 de la Loi nationale sur les
transports pour statuer sur les violations possibles
de la loi existante.
Comme je l'ai indiqué ci-dessus, j'estime que ce
qui s'est passé jusqu'à présent en l'espèce constitue
pour les compagnies un avis suffisant, relativement
au genre de questions que le Comité a dit qu'il
examinerait, afin que la justice naturelle ou
l'équité soit respectée. Dans les circonstances, je ne
crois pas qu'il soit nécessaire, à ce stade-ci, qu'une
accusation officielle soit portée contre les compa-
gnies. Voir CRTC c. CTV Television Network
Ltd., et autres, [ 1982] 1 R.C.S. 530. Sans plus
ample avis, le Comité peut continuer son examen
pour voir si les faits entourant l'accident suggére-
raient l'adoption de nouvelles ordonnances ou de
nouveaux règlements s'appliquant particulièrement
aux installations, aux équipements ou aux procé-
dures en cause dans cet accident. Il est clair que
d'autres voies de recours seront ouvertes à la
requérante si, en fait, la conduite du Comité des
transports par chemin de fer est telle qu'il y a déni
de justice naturelle envers elle. Il y aurait possibi-
lité d'appel sous le régime du paragraphe 64(2) de
la Loi nationale sur les transports [mod. par
S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 65 (Item
32)]; il y aurait également possibilité de contrôle
judiciaire sous l'empire de l'article 28 de la Loi sur
la Cour fédérale.
Je rejetterais donc la requête en brefs de prohi
bition et de certiorari. Dans les circonstances, il
n'y aura pas d'adjudication des dépens.
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