T-1026-85
Canada Packers Inc. (requérante)
c.
Ministre de l'Agriculture (intimé)
et
Commissaire à l'information du Canada (interve-
nant)
et
Jim Romahn (intervenant)
T-1119-85
Canada Packers Inc. (requérante)
C.
Ministre de l'Agriculture (intimé)
et
Ken Rubin (intervenant)
RÉPERTORIÉ: CANADA PACKERS INC. C. CANADA (MINISTRE
DE L'AGRICULTURE)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Toronto, 8, 9, 10 septembre; Ottawa, 11
décembre 1987.
Accès à l'information — Accès aux rapports d'une équipe de
vérification de l'inspection des viandes du ministère de l'Agri-
culture — Fardeau de la preuve relative à l'exemption de
divulgation sous le régime de l'art. 20(1) — Appréciation de
l'importance respective de l'intérêt public et de l'intérêt privé
— But de la Loi et responsabilité gouvernementale — Les
renseignements visés ne sont pas de nature confidentielle —
Les conséquences négatives de la divulgation ne devraient pas
être appréciables.
Le Commissaire à l'information, suite à la présentation par
les intervenants en l'espèce de demandes fondées sur la Loi sur
l'accès à l'information, a recommandé la divulgation de cer-
tains rapports gouvernementaux concernant des abattoirs cana-
diens. Conformément à cette recommandation, le ministère de
l'Agriculture a avisé les requérantes que les rapports de vérifi-
cation demandés seraient communiqués, à l'exception des ren-
seignements exemptés en vertu de l'alinéa 20(1)b) de la Loi en
raison de leur caractère confidentiel. Les demandes en l'espèce,
présentées sous le régime de l'article 44 de la Loi, sollicitent la
révision des décisions du Ministère concluant à cette
divulgation.
Jugement: les demandes faites à l'encontre de la communica
tion devraient être rejetées pour les motifs prononcés en l'espèce
ainsi que pour les motifs énoncés dans les arrêts Piller Sausa
ges et Intercontinental Packers.
Des arguments ont été présentés relativement à la question
du fardeau de la preuve dans les demandes fondées sur l'article
44. Est non fondé l'argument suivant lequel le libellé des
alinéas 20(1)c) et d) écarte tout fardeau d'établir au moyen
d'éléments de preuve quantitatifs que la communication des
renseignements visés entraînera une perte financière apprécia-
ble. Les éléments de preuve doivent être suffisants pour établir
que la divulgation des renseignements en cause «risquerait
vraisemblablement» d'entraîner un tel préjudice.
Il n'appartient pas aux tribunaux d'apprécier l'importance
respective des intérêts concurrents que constituent le droit de
savoir du public et l'intérêt privé d'une requérante à éviter que
son entreprise ne subisse un préjudice. Le Parlement a déjà
soupesé ces intérêts concurrents lorsqu'il a adopté la Loi sur
l'accès à l'information et délimité les exceptions à la règle
générale de la communication. Les tribunaux déterminent à
partir des faits si les renseignements demandés ont un caractère
confidentiel et s'il existe un risque vraisemblable de préjudice.
La présente instance n'est pas l'instance devant laquelle
soutenir que la communication des rapports ne contribuera pas
au but réel de l'accès aux renseignements du gouvernement,
que la requérante prétend être la responsabilité gouvernemen-
tale. Le but de la Loi n'est pas spécifiquement d'accroître la
responsabilité gouvernementale mais de permettre l'accès à
tous les documents sous le contrôle du gouvernement, avec
certaines exceptions restreintes.
Les rapports ne peuvent être considérés comme échappant à
la communication en vertu de l'alinéa 20(1)b) de la Loi puis-
que, ainsi que l'affirment les décisions rendues dans les affaires
apparentées Intercontinental Packers et Piller Sausages, ces
renseignements ne sont pas confidentiels mais publics de par
leur nature. Et dans les circonstances, l'alinéa 20(1)c) ne peut
être invoqué puisqu'il ne peut exister aucune attente vraisem-
blable de préjudice à la requérante.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111, annexe I, art. 20(1),(2), 44.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS APPLIQUÉES:
Piller Sausages & Delicatessens Ltd. c. Canada (Minis-
tre de l'Agriculture), [1988] 1 C.F. 446 (lre inst.); Gai-
ners Inc. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), ordon-
nance en date du 11 décembre 1987, Cour fédérale,
Division de première instance, T-1131-85, non encore
publiée; Intercontinental Packers Ltd. c. Canada (Minis-
tre de l'Agriculture), ordonnance en date du 11 décembre
1987, Cour fédérale, Division de première instance,
T-1291-85, non encore publiée; Wellford v. Hardin, 444
F.2d 21 (4th Cir. 1971).
DISTINCTION FAITE AVEC:
Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et
du Commerce, [1984] 1 C.F. 939; 10 D.L.R. (4th) 417
(lre inst.).
AVOCATS:
Ronald E. Mark pour la requérante Piller
Sausages & Delicatessens Limited.
P. L. Seitz pour la requérante J. M. Schneider
Inc.
Colin L. Campbell, c.r., pour les requérantes
Canada Packers Inc., F. W. Fearman Com
pany Limited, Toronto Abattoirs Limited et
Oscar Mayer Foods Corporation.
John J. Chapman pour les requérantes Gai-
ners Inc. et Burns Meats Ltd.
Robert H. McKercher, c.r., pour la requérante
Intercontinental Packers Limited.
Gary A. Maavara pour la requérante IBP Inc.
G. N. Sparrow pour l'intimé le ministre de
l'Agriculture.
Hilde M. English pour l'intervenant (deman-
deur) Jim Romahn dans les dossiers
T-1024-85, T-1025-85, T-1456-85,
T-1471-85, T-1491-85, T-1506-85 et
T-2338-86.
Michael L. Phelan pour l'intervenant le Com-
missaire à l'information du Canada dans les
dossiers T-1024-85, T-1025-85 et T-1026-85.
A COMPARU:
Ken Rubin pour son propre compte en qualité
d'intervenant (demandeur) dans les dossiers
T-1118-85, T-1119-85, T-1131-85,
T-1140-85, T-1253-85, T-1291-85.
PROCUREURS:
Sutherland, Hagarty, Mark & Somerville,
Kitchener (Ontario), pour la requérante Piller
Sausages & Delicatessens Limited.
Mackay, Artindale, Wunder, Kitchener
(Ontario) pour la requérante J. M. Schneider
Inc.
McCarthy and McCarthy, Toronto, pour les
requérantes Canada Packers Inc., F. W. Fear-
man Company Limited, Toronto Abattoirs
Limited et Oscar Mayer Foods Corporation.
Miller, Thompson, Sedgewick, Ferris &
Healy, Toronto, pour les requérantes Gainers
Inc. et Burns Meats Ltd.
McKercher, McKercher, Stack, Korchin &
Laing, Saskatoon (Saskatchewan), pour la
requérante Intercontinental Packers Limited.
Borden & Elliott, Toronto, pour la requérante
IBP Inc.
Le sous-procureur général du Canada pour le
ministre de l'Agriculture intimé.
Haney, White, Ostner, English & Linton,
Waterloo (Ontario) pour l'intervenant
(demandeur) Jim Romahn dans les dossiers
T-1024-85, T-1025-85, T-1456-85,
T-1471-85, T-1491-85, T-1506-85 et
T-2338-86.
Osler, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour l'in-
tervenant le Commissaire à l'information du
Canada dans les dossiers T-1024-85,
T-1025-85 et T-1026-85.
INTERVENANT POUR SON PROPRE COMPTE:
Ken Rubin en qualité d'intervenant (deman-
deur) dans les dossiers T-1118-85, T-1119-85,
T-1131-85, T-1140-85, T-1253-85,
T-1291-85.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: L'espèce
concerne deux des quatorze demandes fondées sur
l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information
[S.C. 1980-81-82-83, chap. 111, annexe I] qui ont
été présentées devant moi le 8 septembre 1987 à
Toronto, en Ontario. Les requérantes sollicitent
toutes la restriction de la divulgation de rapports
d'une équipe de vérification de l'inspection des
viandes qui ont été préparés par le ministère de
l'Agriculture. La teneur de ces rapports a été
décrite de façon détaillée dans la décision rendue
dans l'affaire Piller Sausages & Delicatessens
Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agriculture), [1988]
1 C.F. 446 (ire inst.). Bien que les faits de chacune
des demandes diffèrent légèrement, les principes
en jeu sont les mêmes. J'ai donc indiqué que les
motifs prononcés dans l'affaire Piller Sausages
s'appliqueront, compte tenu des adaptations de
circonstance, aux présentes demandes.
En 1983 et en 1985, les demandeur/intervenants
dans la présente affaire, respectivement journaliste
et recherchiste en matière de consommation, ont
déposé des demandes conformément à la Loi sur
l'accès à l'information pour obtenir les rapports de
vérification de l'inspection des viandes établis pour
les années 1982, 1983 et 1984 concernant des
abattoirs canadiens. Toutes ces requêtes visaient
notamment les rapports relatifs à Canada Packers.
Comme les autres requérantes en l'espèce, cette
société a fait une opposition à la communication de
ces rapports. La première requête de Jim Romahn
a fait l'objet d'une enquête du Commissaire à
l'information. À la suite de la recommandation de
cette dernière—citée dans l'arrêt Piller Sausa-
ges—de divulguer les rapports litigieux, le minis-
tère de l'Agriculture a avisé les requérantes que
tous les rapports demandés seraient communiqués,
à l'exception des renseignements exemptés en vertu
de l'alinéa 20(1)b) à cause de leur caractère confi-
dentiel. La décision rendue à l'égard des demandes
subséquentes concluait également à la communica
tion des rapports visés. Les présentes demandes
sollicitant la révision des décisions du Ministère
qui concluaient à la divulgation des rapports ont
alors été présentées conformément à l'article 44 de
la Loi.
L'intervenant Ken Rubin a soulevé certains
points préliminaires à l'audition des présentes
demandes. Il m'a demandé de réviser la décision
concluant à la non communication des parties des
rapports qui avaient déjà été exemptées en vertu
de l'alinéa 20(1)b) et de déclarer que tous les
rapports étaient susceptibles de communication en
vertu du paragraphe 20(2). Les motifs pour les-
quels je rejette ces prétentions sont énoncés dans
l'arrêt Gainers Inc. c. Canada (Ministre de l'Agri-
culture) (ordonnance en date du 11 décembre
1987, T-1131-85, encore inédite).
Comme les autres requérantes, Canada Packers
cherche à démontrer que les renseignements conte-
nus dans les rapports en question sont exemptés de
la communication en vertu du paragraphe 20(1) de
la Loi. Ce paragraphe est ainsi libellé:
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu,
sous réserve des autres dispositions du présent article, de refu-
ser la communication de documents contenant:
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques
ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers,
qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme
tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisem-
blablement de causer des pertes ou profits financiers appré-
ciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisem-
blablement d'entraver des négociations menées par un tiers
en vue de contrats ou à d'autres fins.
Les arguments de la requérante fondés sur cet
article sont tout à fait particuliers à certains
égards et, dans cette mesure, ils doivent être appré-
ciés séparément.
Premièrement, la requérante en l'espèce pré-
sente des arguments relatifs à la question du far-
deau de la preuve dans les demandes fondées sur
l'article 44. Bien que ne contestant pas que ce
fardeau soit généralement imposé à la partie s'op-
posant à la divulgation, la requérante soutient que
le libellé des alinéas 20(1)c) et d) écarte tout
fardeau d'établir au moyen d'éléments de preuve
quantitatifs que la communication des renseigne-
ments visés entraînera une perte financière appré-
ciable. À l'appui de cette affirmation, elle cite des
décisions américaines dont il est traité dans l'arrêt
Piller Sausages. Comme je l'ai indiqué dans ces
motifs, les critères canadiens et américains appli-
cables à la preuve requise dans le cadre de tels
litiges exigent tous deux la preuve à tout le moins
de la vraisemblance d'un préjudice important. La
loi demande à la Cour de déterminer si la divulga-
tion des renseignements visés «risquerait vraisem-
blablement» d'entraîner un tel préjudice. Les élé-
ments de preuve, en conséquence, doivent être
suffisants pour établir la vraisemblance d'un tel
risque.
La requérante soutient également que la Cour
est tenue d'apprécier l'importance respective des
intérêts concurrents que constituent le droit de
savoir du public et l'intérêt privé de la requérante
à éviter que son entreprise ne subisse un préjudice.
J'estime toutefois que le Parlement a déjà soupesé
ces intérêts concurrents lorsqu'il a adopté la Loi
sur l'accès à l'information et délimité les excep
tions à la règle générale de la communication. Il ne
reste plus aux tribunaux qu'à déterminer dans les
faits si un requérant particulier a établi le carac-
tère confidentiel des renseignements demandés ou
un risque vraisemblable de préjudice aux termes
du paragraphe 20(1). Cette distinction a été énon-
cée de façon juste par la U.S. Court of Appeals
dans l'affaire Wellford v. Hardin, 444 F.2d 21
(4th Cir. 1971), la page 24:
[TRADUCTION] [5,6] Naturellement, la compagnie qui reçoit
une lettre d'avertissement ou qui fait l'objet d'une retenue est
victime d'une incursion dans ses affaires privées. Toutefois, la
question consiste à savoir si se trouve injustifiée, comme le
prétend le Ministère, l'incursion que représente la communica
tion des documents requis. Le Congrès a déjà répondu à la
question en adoptant le Freedom of Information Act et «son
évolution montre catégoriquement que les renseignements con-
servés par l'Exécutif devraient être rendus plus disponibles au
public.» Voir le Memorandum on the Public Information Sec
tion of the Administrative Procedure Act de l'Attorney Gene
ral, à la page 1 (1967). Après avoir étudié de nombreux
témoignages de la part des deux parties et après avoir mis dans
la balance les intérêts publics, privés et administratifs en jeu, le
Congrès a décidé que la meilleure ligne de conduite était le
libre accès au processus gouvernemental, mises à part quelques
rares exceptions. Il n'appartient pas aux tribunaux de restrein-
dre cette décision du corps législatif en prétendant peser les
mêmes intérêts déjà pris en considération par le Congrès.
On a aussi avancé que les rapports en l'espèce
diffèrent considérablement des renseignements du
gouvernement que ce dernier a reçu l'ordre de
communiquer à la suite de demandes précédentes
faites sous le régime de cette Loi. Contrairement
aux documents réclamés dans l'affaire Maislin
Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et du
Commerce, [1984] 1 C.F. 939; 10 D.L.R. (4th)
417 (1 r° inst.), par exemple, les renseignements en
l'espèce ne procédaient pas d'une remise volontaire
de la part d'un tiers dans le but d'obtenir des
marchés ou de l'aide de l'État ou une quelconque
dépense des deniers publics. En effet, les compa-
gnies en cause sont soumises en vertu de la loi aux
inspections et vérifications à la source de ces rap
ports. Le sens de cet argument, si je comprends
bien, est que la communication des rapports ne
contribuera pas au but réel de l'accès aux rensei-
gnements du gouvernement: la responsabilité
gouvernementale.
On a fait valoir cet argument devant la mau-
vaise instance, pour les motifs exposés plus haut.
Le Parlement a déjà déterminé quels renseigne-
ments le public «a besoin de connaître» et quels
sont ceux qui ne doivent pas lui être révélés.
L'objet de la Loi sur l'accès à l'information n'est
pas spécifiquement d'accroître la responsabilité
gouvernementale, mais de permettre l'accès à tous
les documents sous le contrôle du gouvernement,
avec certaines exceptions restreintes. Les rapports
en cause sont sans contredit sous le contrôle du
gouvernement. Ils doivent par conséquent être
communiqués, sauf s'il pouvait être démontré
qu'ils sont visés par une exemption légale particu-
lière, le paragraphe 20(1) en l'occurrence.
Donc, pour en venir au paragraphe 20(1), cette
requérante soutient que les rapports dans leur
ensemble devraient être considérés comme échap-
pant à la communication en vertu de l'alinéa
20(1)b) puisqu'ils sont des renseignements finan
ciers ou techniques de nature confidentielle fournis
par un tiers. J'ai énoncé les motifs pour lesquels je
rejette cet argument dans l'arrêt Intercontinental
Packers Ltd. c. Canada (Ministre de l'Agricul-
ture) (ordonnance en date du 11 décembre 1987,
T-1291-85, encore inédite). Fondamentalement, je
ne suis pas convaincu que ces renseignements
soient de nature confidentielle, selon des normes
objectives. Ils ont déjà été divulgués dans les rap
ports américains correspondants rendus disponi-
bles au public en vertu du Freedom of Information
Act des Etats-Unis, et entre 1981 et 1983, Agricul
ture Canada a divulgué des renseignements sem-
blables. De plus, comme il a été dit dans l'arrêt
Piller Sausages, les renseignements contenus dans
les rapports litigieux sont, de par leur nature, des
renseignements publics et ils ne devraient pas être
considérés comme étant confidentiels.
En ce qui concerne l'alinéa 20(1)c) de la Loi, la
requérante prétend qu'il est difficile d'estimer les
conséquences escomptées de la communication des
rapports, car ils ont constamment été tenus confi-
dentiels. Étant donné le témoignage de l'intimé et
des intervenants, la requérante est forcée de recon-
naître que Agriculture Canada a communiqué des
rapports de vérification en au moins une occasion
en 1983. L'interrogatoire contradictoire de l'en-
quêteur du Commissaire à l'information a toute-
fois révélé que ces rapports n'ont plus été rendus
disponibles au public à compter de cette époque en
raison de la façon dont ils ont été exploités par les
journalistes. L'auteur d'une note de service minis-
térielle a noté que [TRADUCTION] «le journal de
Kitchener-Waterloo a constamment présenté les
résultats de ces vérifications sous le jour le plus
défavorable». (Interrogatoire contradictoire de
Bruce Anderson, pièce n° 1.)
La requérante ajoute qu'une telle presse lui a
causé dans le passé des pertes et un préjudice
appréciables. Toutefois, l'exemple qu'elle donne à
l'appui de cette assertion ne vise pas la publication
d'un rapport d'inspection effectué par le gouverne-
ment. En janvier 1986, la requérante a accédé à la
demande d'Agriculture Canada d'abattre un trou-
peau de bovins atteints de tuberculose. Les inspec-
teurs fédéraux ont déterminé que certains animaux
étaient sains et ils ont été rendus disponibles à la
consommation humaine. Lorsque ce fait a été
publié par la presse, les acheteurs au détail des
produits de la requérante ont annulé les comman-
des qu'ils avaient passées, ne voulant rien connaî-
tre du troupeau suspect.
Cet élément de preuve, malheureusement, ne
vise pas une affaire semblable à celle qui nous
intéresse. J'ai souligné dans un certain nombre de
ces décisions que les rapports de vérification n'ont
pas directement trait à la qualité ou à l'innocuité
des viandes produites dans les usines en cause.
Elles ne visent que les conditions générales dans
l'usine et le processus de l'inspection. Les articles
sur le troupeau atteint de maladie, cependant,
avaient clairement un rapport direct avec la viande
qui serait livrée aux détaillants. Dans ces circons-
tances, on pouvait vraisemblablement s'attendre à
ce que certaines commandes soient annulées. Je ne
trouve pas qu'une telle attente soit vraisemblable
en l'espèce. Il est important de noter que la requé-
rante n'a pu faire la preuve d'aucun préjudice
causé à son usine de Kitchener à la suite des
articles dont se plaignent les fonctionnaires
ministériels.
Pour les motifs susmentionnés, aussi bien que
pour ceux qui sont exposés dans les arrêts Piller
Sausages et Intercontinental Packers, je n'estime
pas que cette requérante a établi qu'il y avait lieu
de refuser la communication des documents liti-
gieux en vertu du paragraphe 20(1). J'ai conclu
que les rapports peuvent être communiqués en la
forme proposée par le ministère de l'Agriculture.
Ces demandes faites à l'encontre de la communica
tion seront par conséquent rejetées avec dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.