T-1622-86
Bande indienne de Montana (requérante)
c.
Ministre des Affaires indiennes et du Nord cana-
dien (intimé)
et
Wendy Smith (partie intervenante)
RÉPERTORIÉ: BANDE INDIENNE DE MONTANA C. CANADA
(MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD CANA-
DIEN)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Edmonton, 4 et 5 janvier; Ottawa, 15
avril 1988.
Accès à l'information — Des bandes indiennes tentent d'em-
pêcher la divulgation, en vertu de la Loi, d'états financiers
fournis au gouvernement conformément à la Loi sur les
Indiens — Décision du Ministère de divulguer les renseigne-
ments demandés, sauf les renseignements personnels —
Demande accueillie — Les documents ministériels portant sur
les fonds de la bande sont confidentiels et ont été traités de
façon confidentielle au sens de l'art. 20(1)b) — Les renseigne-
ments concernant les fonds publics sont consignés dans d'au-
tres documents du Ministère en vertu desquels les transferts
ont été effectués — Il n'y a aucune raison de prélever une
quantité minime de renseignements concernant des fonds
publics dans des documents confidentiels du ministère des
Affaires indiennes et du Nord Canada, lorsqu'on peut les
obtenir d'autres ministères.
Peuples autochtones — Accès à l'information — Les états
financiers confidentiels soumis au ministère des Affaires
indiennes et du Nord Canada en vertu de la Loi sur les Indiens
ne devraient pas être divulgués — Pour ce qui est des rensei-
gnements concernant les fonds publics reçus sous forme d'oc-
trois et d'accords de contribution, on devrait s'adresser aux
ministères responsables des transferts pour les obtenir.
Il s'agit de l'une des sept demandes déposées en vertu de
l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information dans lesquelles
des bandes indiennes sollicitent l'examen de la décision du
ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada de divul-
guer leurs états financiers vérifiés fournis à l'intimé en vertu de
la Loi sur les Indiens. La bande prétend que, puisque les
documents ont été obtenus dans le cadre d'une relation de
fiduciaire avec la Couronne, ils ne sont pas des documents
d'une institution du gouvernement et que, s'ils sont couverts par
la Loi, ils sont exemptés de communication par l'action des
articles 19 et 20.
Jugement: la demande devrait être accueillie.
En raison des exigences de communication, les états finan
ciers sont des documents d'institutions fédérales. Limiter la
définition de l'expression «control» afin de les exclure conduirait
à un dangereux précédent. Le Parlement a tenu compte des
préoccupations des requérantes en édictant des dispositions
d'exceptions dans la Loi.
L'exception des renseignements personnels prévue au para-
graphe 19(1) s'applique lorsque des individus sont nommés ou
identifiés dans les états financiers. L'exception ne s'applique
toutefois pas à l'ensemble des états financiers, puisque les
dossiers n'indiquent pas comment la valeur nette de chaque
membre individuel peut être calculée à partir des chiffres
globaux de la bande, Même si de tels renseignements pouvaient
être extraits des états financiers, empêcher la divulgation pour
ce motif équivaudrait à un élargissement injustifié de
l'article 19.
En vertu de l'alinéa 20(1)b), les renseignements demandés ne
devraient toutefois pas être divulgués, puisqu'il s'agit de rensei-
gnements confidentiels fournis à une institution fédérale par un
tiers qui les a traités comme tels de façon constante. Les seules
personnes qui pourraient avoir accès à ces renseignements sont
celles que lesdits renseignements concernent, c'est-à-dire les
membres de la bande. Le nombre de personnes ayant accès à
ces renseignements n'est pas un facteur déterminant de leur
nature confidentielle si uniquement ceux qui ont un intérêt dans
ces derniers y ont accès. L'affichage fait sur les réserves
n'affecte pas la nature confidentielle des renseignements, puis-
que les réserves sont la propriété privée des membres de la
bande. La bande a traité ces renseignements de façon constante
d'une manière confidentielle. Les membres pouvaient examiner
les états financiers au bureau de la bande, mais sur place
seulement. Il n'existait aucune preuve que ces renseignements
étaient disponibles à quiconque à part la bande et ses conseillers
professionnels. En conséquence, les comptes de capital et de
revenu ayant trait aux fonds de la bande sont exemptés de
divulgation sous le régime de l'alinéa 20(1)b).
Les requérants ont admis que les octrois et les deniers de
contribution ne sont pas de nature confidentielle. Ils sont
inscrits dans d'autres documents ministériels, et une demande
d'accès devrait être présentée pour ces documents plus complets
détaillant les projets en vertu desquels les fonds ont été transfé-
rés. Il n'y a aucune raison de prélever une quantité minime de
renseignements concernant ces fonds dans les états financiers
confidentiels. Les renseignements ne peuvent raisonnablement
être prélevés sous le régime de l'article 25.
LOIS ET RÈGLEMENTS•
Freedom of Information Act, 5 U.S.C. § 552 (1970).
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111, annexe I, art. 2, 4(1), 19(1), 20(1)b),c), 28,
44.
Loi sur la protection des renseignements personnels, S.C.
1980-81-82-83, chap. 111, annexe II, art. 3.
Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. I-6.
JURISPRUDENCE
DÉCISION APPLIQUÉE:
Piller Sausages & Delicatessens Ltd. c. Canada (ministre
de l'Agriculture), [1988] 1 C.F. 446 (1" inst.).
DISTINCTION FAITE AVEC:
DMR & Associates c. Ministre des Approvisionnements
et Services (1984), 11 C.P.R. (3d) 87 (C.F. 1" inst.).
DÉCISIONS EXAMINÉES
Kruger c. La Reine, [1986] 1 C.F. 3; (1985), 17 D.L.R.
(4th) 591 (C.A.); Sharyland Water Supply Corp. v.
Block, 755 F.2d 397 (5th Cir., 1985); National Parks
and Conservation Ass'n v. Morton, 498 F.2d 765 (D.C.
Cir. 1974).
DÉCISION CITÉE:
Maislin Industries Limited c. Ministre de l'Industrie et
du Commerce, [1984] 1 C.F. 939; 10 D.L.R. (4th) 417
(1" inst.).
DOCTRINE
Finn, Paul D. Fiduciary Obligations, Sydney: The Law
Book Company Limited, 1977.
AVOCATS:
James B. Chadwick, c.r. pour la requérante.
Ingrid C. Hutton, c.r. pour l'intimé.
Everett L. Bunnell, c.r. pour l'intervenant.
PROCUREURS:
Burke-Robertson, Chadwick & Ritchie,
Ottawa, pour la requérante.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Parlee, McLaws, Calgary, pour l'intervenant.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: Il s'agit
de l'une des sept demandes déposées en vertu de
l'article 44 de la Loi sur l'accès à l'information,
[S.C. 1980-81-82-83, chap. 111, annexe I], et que
j'ai entendues à Edmonton (Alberta) les 4 et 5
janvier 1988. Les faits et l'argumentation contenus
dans chacune des demandes diffèrent quelque peu
mais les principes applicables sont les mêmes. Pour
cette raison, les motifs en l'espèce s'appliqueront
également, avec les modifications qui s'imposent,
aux affaires T-1623-86, T-1636-86, T-1658-86,
T-1637-86, T-1649-86 et T-1650-86 de la Cour
fédérale.
Dans ces demandes, sept bandes indiennes ten-
tent d'empêcher la divulgation, en vertu de la Loi
sur l'accès à l'information, de leurs états finan
ciers vérifiés fournis à l'intimé conformément à la
Loi sur les Indiens [S.R.C. 1970, chap. I-6] et à
ses règlements d'application. L'intimé a reçu une
demande, en date du 15 avril 1986, de Wendy
Smith, une journaliste du Calgary Herald et la
partie intervenante en l'espèce, visant à obtenir la
communication de tous les états financiers vérifiés
«depuis 1975», des bandes indiennes requérantes.
Par la suite, la demande a été limitée aux états
financiers pour les exercices 1979-1980 1984-
1985 inclusivement.
Les requérantes ont été avisées, par une lettre en
date du 28 mai 1986 d'André Faulkner, chef de
l'accès à l'information et du Secrétariat à la pro
tection des renseignements personnels du Minis-
tère intimé, qu'une demande avait été reçue. La
lettre, qui constitue l'avis écrit aux tiers exigé par
l'article 28 de la Loi sur l'accès à l'information,
énumère la liste des états financiers relatifs à
chacune des bandes qui seront divulgués, si la
demande est accueillie. La lettre dit de plus:
[TRADUCTION] Le ministère a des raisons de croire que ces
documents peuvent contenir des informations financières, visées
par l'alinéa 20(1)b) de la Loi (copie jointe); toutefois, nous
n'avons pas suffisamment d'information pour soutenir ceci. Par
conséquent, comme l'exige la Loi sur l'accès à l'information,
nous entendons divulguer ces documents le 27 juin 1986.
Vous avez 20 jours à compter de la date d'envoi du présent avis
pour présenter des observations écrites au soussigné exposant
pourquoi la partie des informations financières qui ne sont pas
reliées aux fonds du gouvernement ne devrait pas être divul-
guée. Si vous ne répondez pas avant l'expiration du délai de 20
jours, les dossiers seront communiqués à la date ci-dessus
mentionnée. Toute observation que vous présenterez servira à
réviser notre décision de communiquer les dossiers.
Une copie de l'article 20 (exceptions de renseignements de
tiers) et de l'article 28 (avis aux tiers) de la Loi sur l'accès à
l'information sont jointes à la présente pour votre commodité.
Si vous avez des questions, n'hésitez pas à contacter Ghislain
St-Jacques ou moi-même au n° (819) 997-0307.
La Bande indienne Montana a répondu le 9 juin
1986 et elle s'est objectée à la communication de
tous les états financiers. Elle a donné trois motifs:
l'information est confidentielle, la divulgation nui-
rait à leur compétitivité et résulterait en une perte
financière et le gouvernement fédéral, à cause de
ses obligations de fiduciaire envers les bandes
indiennes, doit protéger leur situation unique et
distincte dans la société canadienne. Elle allègue
que la divulgation des renseignements constituerait
de la prévarication.
Par une lettre en date du 27 juin 1986, la
requérante a été avisée de la décision du Ministère
de divulguer les informations financières deman-
dées, sauf les informations personnelles contenues
dans ces documents, lesquelles seraient prélevées et
cachées. Par la suite, des demandes ont été dépo-
sées par les bandes conformément à l'article 44 de
la Loi, aux fins de faire réviser la décision de
communiquer les informations.
Il est important de comprendre comment les
états financiers en cause sont arrivés entre les
mains de l'intimé. La preuve révèle que les états
financiers rapportent les deniers de trois fonds
différents: les deniers au compte de capital de la
bande, lequel est composé largement des redevan-
ces versées pour le pétrole et le gaz qui est extrait
de leurs terres; les deniers de revenu de la bande,
dans lesquels sont inclus les intérêts des comptes
de capital; et les octrois accordés et les cotisations
versées aux bandes à même les fonds publics par le
Ministère. Ces trois sources de revenus doivent
être rapportées conformément aux exigences de la
Loi sur les Indiens et les autres lois et règlements
connexes. Les plaidoiries exposent un résumé de
ces exigences:
[TRADUCTION] Allégations écrites de l'intimé:
17. Par définition, «deniers des Indiens» signifie «toutes les
sommes d'argent perçues, reçues ou détenues par Sa Majesté à
l'usage et au profit des Indiens ou des bandes» (article 2, Loi
sur les Indiens).
18. Le paragraphe 61(1) de la Loi sur les Indiens prévoit que
«les deniers des Indiens ne doivent être dépensés qu'au bénéfice
des Indiens ou des bandes à l'usage et au profit communs
desquels ils sont reçus ou détenus ... et ... le gouverneur en
conseil peut décider si les fins auxquelles les deniers des Indiens
se trouvent employés, ou doivent l'être, sont à l'usage et au
profit de la bande».
19. L'article 62 prévoit que «tous les deniers des Indiens tirés
de la vente de terres cédées ou de biens de capital d'une bande
sont censés être des deniers au compte de capital de la bande et
tous les deniers des Indiens autres que les deniers au compte de
capital sont tenus pour des deniers de revenu de la bande».
Mémoire de la requérante:
5. Conformément à la Loi sur le pétrole et le gaz des terres
indiennes, les redevances perçues pour l'exploitation du pétrole
et du gaz sur les terres indiennes sont versées à Sa Majesté du
chef du Canada, en fiducie pour les bandes indiennes
concernées.
Loi sur le pétrole et le gaz des terres indiennes,
S.C. 1974-75, chap. 15, art. 5
(en vigueur le 22 avril 1977)
6. Les redevances• ainsi perçues sont tenues par le ministère des
Affaires indiennes et du Nord canadien pour des biens en
capital (par opposition aux revenus générés par l'usage de la
terre) et à ce titre, les fonds provenant de ces redevances sont
versés au fonds en capital de chacune des bandes. La classifica
tion des redevances de pétrole et de gaz comme biens en capital
est une décision discrétionnaire du ministère.
Contre-interrogatoire de Gerald Throndson,
page 5, ligne 1 à page 6, ligne 7,
page 10, lignes 12à 18
Affidavit de John Vleeming, par. 3 à 5
Allégations écrites de l'intimé:
20. L'article 64 de la Loi [sur les Indiens] prévoit les objets
précis pour lesquels le ministre, avec le consentement du conseil
de la bande, peut autoriser et prescrire la dépense de deniers au
compte de capital de la bande.
21. Quant aux deniers de revenu de la bande requérante,
l'article 69 de la Loi sur les Indiens est la disposition clé: le
gouverneur en conseil a, par décret, permis à la bande de
«contrôler, administrer et dépenser la totalité ou une partie de
ses deniers de revenu». Le Règlement sur les revenus des
bandes d'Indiens prévoit cette autorisation.
23. Le Règlement sur les revenus des bandes d'Indiens prévoit,
entre autres, que la bande doit engager un vérificateur qui sera
chargé d'examiner le compte autogéré des deniers de revenu et
d'établir un rapport qui doit être «placé en des endroits bien en
vue de la réserve pour que les membres de la bande puissent
l'examiner; et remis au ministre des Affaires indiennes et du
Nord canadien». Les états financiers de la bande en cause en
l'espèce ont été fournis conformément aux exigences de l'alinéa
8(2)b).
24. Les intérêts rapportés sur les deniers au compte de capital
sont tenus, en vertu de l'article 62 de la Loi, pour des deniers de
revenu. Les deniers au compte de capital et les deniers de
revenu sont détenus au Fonds du revenu consolidé jusqu'à ce
qu'ils soient dépensés.
25. L'affidavit de Gerald Throndson, en date du 22 décembre
1986, établit que les deniers du compte en capital, tel que défini
à l'article 62 de la Loi sur les Indiens sont détenus au Fonds du
revenu consolidé du Canada au crédit d'une bande spécifique
(par. 3), que le ministre, par l'intermédiaire de ses représen-
tants, exige une résolution du conseil de la bande demandant et
consentant à libérer des deniers du compte de capital et un
engagement qu'un état financier vérifié de l'utilisation des
deniers sera fourni (par. 5 à 9**) et que la bande prépare une
telle résolution du conseil de la bande pour chacune des années
1979-85 inclusivement.
29. Quant aux «contributions», c'est-à-dire les deniers reçus en
vertu d'un crédit du Parlement, lesquelles sont également inclu-
ses dans les états financiers de la bande, l'article 31 de la Loi
sur l'administration financière et le procès-verbal du Conseil
du Trésor n° 763729, modifié par le procès-verbal du Conseil
du Trésor n° 793872 (pièces «A» et «B» de l'affidavit de Heather
Peden), fixent les exigences de comptabilisation.
Argumentation écrite de la partie intervenante:
Les termes des accords de financement conclus avec la bande
requérante édictent que des registres comptables appropriés
doivent être tenus, que les fonctionnaires du ministère ont un
droit d'accès à ces registres en tout temps raisonnable et que la
bande doit fournir des états financiers vérifiés (Transcription de
Peden, page 5, lignes 7 à 23).
Les informations servent à assurer au ministère des Affaires
indiennes et du Nord canadien et au Parlement en général que
les fonds publics sont dépensés conformément au plan de
contrôle (Tanscription de Peden, page 11, lignes 21 23, page
16, lignes 10à 24).
D'importances concessions ont été faites de part
et d'autre eu égard à ces demandes. L'intimé
admet, comme on en fait état ci-dessus, que les
informations personnelles contenues aux dossiers
ne doivent pas être divulguées. Les fonctionnaires
du ministère ont noté sur les copies des dossiers
classés quelles étaient les inscriptions qui, à leur
avis, tombaient dans cette catégorie. Pour leur part
les requérantes, sauf quelques arguments procédu-
raux soulevés concernant la décision de divulguer,
sont prêtes à admettre que les informations relati
ves aux contributions, lesquelles proviennent des
fonds publics, ne sont pas sujettes aux exceptions
de communication plaidées en l'espèce et que, par
conséquent, elles peuvent être divulguées. Quoique
je sois reconnaissant aux procureurs de restreindre
le débat grâce à ces concessions, j'aurai plus loin
des commentaires à faire quant à leur effet sur la
divulgation des dossiers et sur l'étendue de ladite
divulgation.
Les arguments avancés au nom de la Bande
Montana se regroupent en deux principales catégo-
ries: premièrement, comme ces documents ont été
obtenus dans le cadre d'une relation de fiduciaire,
ce ne sont pas des documents d'une institution du
gouvernement et ils ne sont aucunement couverts
par les dispositions de la Loi sur l'accès à l'infor-
mation. Deuxièmement, si les états financiers sont
couverts par la Loi, ils sont exemptés de la com
munication par l'action des articles 19 et 20. La
requérante en l'espèce soumet de plus que la classi
fication du Ministère que les redevances sur le
pétrole et le gaz sont des deniers du compte de
capital, par opposition à des deniers de revenu,
constitue de la prévarication. Je ne vois aucune-
ment la pertinence de cette argument en l'espèce,
puisqu'il s'agit de déterminer si les états financiers
de la bande, quelle que soit leur classification,
doivent être divulgués en vertu de la Loi. Les
motifs en l'espèce se limiteront donc aux deux
arguments principaux de la requérante.
Les dispositions légales qui déterminent le
champ d'application de la Loi sur l'accès à l'infor-
mation sont l'article 2 et le paragraphe 4(1):
2. (1) La présente loi a pour objet d'élargir l'accès aux
documents de l'administration fédérale en consacrant le prin-
cipe du droit du public à leur communication, les exceptions
indispensables à ce droit étant précises et limitées et les déci-
sions quant à la communication étant susceptibles de recours
indépendants du pouvoir exécutif.
(2) La présente loi a pour objet de compléter les modalités
d'accès aux documents de l'administration fédérale; elle ne vise
pas à restreindre l'accès aux renseignements que les institutions
fédérales mettent normalement à la disposition du grand public.
4. (1) Sous réserve de la présente loi mais nonobstant toute
autre loi du Parlement, ont droit à l'accès aux documents des
institutions fédérales et peuvent se les faire communiquer sur
demande:
a) les citoyens canadiens; ou
b) les résidents permanents au sens de la Loi sur l'immigra-
tion de 1976.
Les requérantes prétendent, et ce fait n'est pas
contesté par l'intimé, que lorsque l'État s'occupe
de la propriété des Indiens au nom de la bande, il
agit à titre de mandataire légal dans le cadre d'une
relation de fiduciaire. Par conséquent, les informa-
tions financières communiquées par les bandes en
vue d'obtenir les «deniers des Indiens» provenant
de leur propriété sont fournies à l'État en sa
capacité de mandataire/fiduciaire. La bande Mon-
tana prétend de plus que la divulgation par l'État
des informations financières causerait un préjudice
aux affaires de la bande et serait contraire à ses
désirs. On affirme, par conséquent, que la divulga-
tion des informations constituerait une violation
par l'État de son devoir de loyauté et de secret
envers la bande. On cite la décision rendue dans
l'affaire Kruger c. La Reine, [1986] 1 C.F. 3, à la
page 17; (1985), 17 D.L.R. (4th) 591, aux pages
607 et 608 (C.A.) portant que «on ne saurait
reprocher à la Couronne fédérale d'avoir manqué à
son obligation de fiduciaire envers les Indiens en
invoquant l'existence de considérations incompati
bles ...»
Lors de sa plaidoirie, le procureur de la bande
développa cette position pour prétendre que puis-
que les informations sont régies par la relation de
fiduciaire, elles ne sont pas vraiment «des docu
ments des institutions fédérales» [«under the con
trol» of a government institution]. Les documents
peuvent être en la possession d'un ministère, mais
ils ne sont pas des documents d'une institution, à
moins qu'il soit possible au gouvernement d'exer-
cer un contrôle sur ceux-ci. On prétend qu'un tel
contrôle n'est pas possible vu l'objet limité de leur
production et la nature fiduciaire de la relation
entre les parties.
D'autres requérants sont plus catégoriques. Ils
plaident que les états financiers ne peuvent aucu-
nement être tenus pour de «l'information gouverne-
mentale» puisqu'ils contiennent les revenus et le
capital propres à la bande. Ils affirment que l'ex-
pression «documents des institutions fédérales»,
comporte une idée de propriété. Il s'ensuit que le
gouvernement ne peut donner accès qu'aux docu
ments dont il peut légalement s'occuper à sa seule
discrétion. En l'espèce, on allègue que l'informa-
tion, tout comme les fonds qui sont décrits, appar-
tient à la bande et non au gouvernement. On ne
peut donc pas les qualifier de «documents des
institutions fédérales».
L'intimé répond que tout dossier en la possession
d'une institution fédérale constitue des «documents
d'une institution fédérale» selon le sens du para-
graphe 4(1) parce que l'institution peut le pro-
duire. Une interprétation étroite de l'expression,
prétend-on, serait contraire à l'esprit et à l'inten-
tion de la Loi, qui est de favoriser la divulgation et
l'accès à l'information. Que le Parlement envisa-
geait une définition large de l'expression ressort du
soin qu'il a mis à exempter de la divulgation les
dossiers des institutions fédérales dans lesquels un
fort intérêt particulier prêche contre la communi
cation. Selon les termes des arguments écrits de
l'intimé:
[TRADUCTION] L'exception des renseignements de tiers, telle
que prévue à l'article 20, aborde le problème de l'information
fournie au gouvernement dans le cadre d'une relation de fidu-
ciaire, trouve un équilibre entre les avantages de divulguer et de
protéger les renseignements personnels au sens large et prévoit
le critère précis à appliquer dans le mécanisme décisionnel.
On allègue de plus que comme le Ministère exi-
geait la production des dossiers en cause et que la
bande les fournissait pour se conformer aux diver-
ses dispositions réglementaires et légales de «l'insti-
tution», lesdits dossiers devraient être tenus pour
des «documents des institutions fédérales».
Je suis d'accord avec l'intimé sur cette question.
Alors que l'on peut comprendre que la bande
trouve répugnant que leurs dossiers personnels fas-
sent l'objet d'une demande d'accès à l'information,
le fait demeure qu'étant donné les exigences de
communication, une copie de leurs états financiers
constitue des documents des institutions fédérales.
Limiter la définition de l'expression afin de les
exclure conduirait à un dangereux précédent quant
à l'interprétation de cette Loi relativement nou-
velle. Heureusement, comme le fait remarquer
l'intimé, le Parlement a tenu compte des préoccu-
pations des requérantes en édictant des dispositions
d'exceptions dans la Loi.
Tournons-nous maintenant vers le deuxième
argument majeur de la requérante, c'est-à-dire que
les dossiers sont exemptés de la divulgation en
vertu des paragraphes 19(1) et 20(1) de la Loi. Le
libellé desdits paragraphes est le suivant:
19. (1) Sous réserve du paragraphe (2), le responsable d'une
institution fédérale est tenu de refuser la communication de
documents contenant les renseignements personnels visés à
l'article 3 de la Loi sur la protection des renseignements
personnels.
20. (1) Le responsable d'une institution fédérale est tenu,
sous réserve des autres dispositions du présent article, de refu-
ser la communication de documents contenant:
a) des secrets industriels de tiers;
b) des renseignements financiers, commerciaux, scientifiques
ou techniques fournis à une institution fédérale par un tiers,
qui sont de nature confidentielle et qui sont traités comme
tels de façon constante par ce tiers;
c) des renseignements dont la divulgation risquerait vraisem-
blablement de causer des pertes ou profits financiers appré-
ciables à un tiers ou de nuire à sa compétitivité;
d) des renseignements dont la divulgation risquerait vrai-
semblablement d'entraver des négociations menées par un
tiers en vue de contrats ou à d'autres fins.
Spécifiquement, la requérante allègue que ses états
financiers constituent des renseignements person-
nels selon le sens du paragraphe 19(1), des rensei-
gnements de nature confidentielle selon le sens de
l'alinéa 20(1)b) et des renseignements dont la
divulgation risquerait vraisemblablement de causer
des pertes financières ou de nuire à sa compétiti-
vité selon le sens de l'alinéa 20(1)c).
Un renseignement personnel signifie, selon l'ar-
ticle 3 de la Loi sur la protection des renseigne-
ments personnels [S.C. 1980-81-82-83, chap. 111,
annexe II], «les renseignements ... concernant un
individu identifiable». La requérante allègue que
même si aucun individu n'est nommé ou autrement
identifié dans la plupart des états financiers (lors-
qu'une telle information apparaît, l'intimé a
accepté de la cacher), comme le nombre de mem-
bres de chaque bande est connu, une simple opéra-
tion de division per capita des renseignements
concernant les actifs dans les états financiers révè-
lerait l'avoir de chaque membre individuel. Pour
cette raison, on affirme que les états financiers
doivent être tenus pour des renseignements
personnels.
Je rejette cet argument. Premièrement, quant
aux faits de la cause, je ne suis pas convaincu que
des renseignements concernant certains individus
identifiables puissent être obtenus à partir des
données générales des états financiers. Ces états
financiers ne permettent pas le calcul proposé par
les requérants. Rien dans ces dossiers n'indique
comment la valeur nette de chaque membre indivi-
duel est reliée aux chiffres globaux de la bande.
Deuxièmement, même si de tels renseignements
pouvaient être extraits des états financiers, empê-
cher la divulgation pour ce motif équivaudrait à un
élargissement injustifié de l'article 19. Tout en
n'écartant pas la possibilité que les renseignements
sur des petits groupes peuvent, dans certains cas,
constituer des renseignements personnels, le seul
fait que l'on puisse diviser les actifs du groupe par
le nombre de membres n'appuie pas cette conclu
sion. Penser autrement serait une distortion de
l'intention derrière l'exception des renseignements
personnels.
Je ne crois pas non plus que l'argument fondé
sur l'alinéa 20(1)c) soit très fort. En effet, le
procureur des requérants a admis à l'audience que
la preuve du préjudice financier ou concurrentiel
en l'espèce ne répond pas au critère que j'ai appli-
qué dans l'arrêt Piller Sausages & Delicatessens
Ltd. c. Canada (Ministre de l'agriculture), [1988]
1 C.F. 446 (1fe inst.). Par conséquent, les rensei-
gnements ne peuvent être soustraits à la divulga-
tion pour ce motif.
Le noeud de la cause des requérants et leur
meilleur argument consiste en ce que ce sont des
renseignements «financiers ... qui sont de nature
confidentielle et qui sont traités comme tels de
façon constante par ce tiers». On verra que le test
établit à l'alinéa 20(1)b) comporte quatre critères:
1) Les dossiers doivent être (en l'espèce) des
renseignements financiers, ce que l'intimé
admet avec raison, à mon avis.
2) Les renseignements doivent être de «nature
confidentielle» suivant un critère objectif.
(voir l'arrêt Maislin Industries Limited c.
Ministre de l'Industrie et du Commerce,
[1984] 1 C.F. 939; 10 D.L.R. (4th) 417 (ire
inst.)). Cet élément est très contesté.
3) Les renseignements doivent être fournis à
une institution fédérale par un tiers. L'intimé
plaide que, puisque le solde des fonds des
requérants détenus en fiducie a été fourni
aux bandes par le Ministère, ces renseigne-
ments ne peuvent être tenus pour avoir été
«communiqués» par les bandes. Il va sans
dire, toutefois, que les états financiers, dans
leur forme actuelle, ont été préparés par les
comptables des bandes pour leur propre
usage et fournis au gouvernement conformé-
ment aux exigences légales de communica
tion. Je ne doute pas, par conséquent, que les
renseignements ont été «fournis» par des
tiers.
4) Les renseignements doivent avoir toujours
été traités d'une manière confidentielle par
les tiers. Ce fait, de même que la nature
confidentielle des renseignements eux-
mêmes, constituent le fondement du litige en
l'espèce.
Les requérants allègue que, quel que soit le
critère objectif appliqué, les renseignements sont
de nature confidentielle. Leurs motifs peuvent se
résumer ainsi:
1) Les bandes n'ont pas publié les renseigne-
ments au public et le public n'a aucun intérêt
particulier dans ceux-ci.
2) Les dossiers ont été préparés par la bande,
pour la bande, aux frais de la bande et ils ne
concernent [quant au litige] que les propres
fonds de la bande.
3) Les renseignements ont été fournis au gou-
vernement dans le cadre d'une relation de
fiduciaire existant entre l'État et les Indiens
et ils ont été, comme tel, «communiqués dans
des circonstances créant une obligation de
secret».
4) Les états financiers ont été fournis au Minis-
tère dans le seul but de permettre au MAI de
s'acquitter de ses devoirs de fiduciaire de
surveillance et de contrôle des dépenses de la
bande. Dans ces circonstances, il existe une
obligation de droit privé de secret, soit en
vertu de la relation de fiduciaire ou implicite
à la nature des renseignements et des cir-
constances de leur communication au MAI:
Finn, Paul D. Fiduciary Obligations,
Sydney: The Law Book Company Limited,
1977, chap. 19.
L'intimé ne conteste pas directement chacune de
ces allégations mais il présente les arguments
suivants:
1) Les états financiers constituent non seule-
ment un relevé comptable de la bande au
ministre mais également un relevé comptable
par le conseil de la bande aux membres de la
bande pour les deniers que le conseil détient
et administre en fiducie pour tous les mem-
bres de la bande en commun. Puisqu'il s'agit
d'un relevé comptable destiné à un large
groupe, les renseignements sont, par consé-
quent, de nature publique.
2) Chaque membre de la bande a le droit de
consulter les dossiers. La question difficile à
trancher en l'espèce est de décider si le fait
que les états financiers doivent être et sont,
en vertu de la loi, ouverts à l'inspection des
[en l'espèce 471 ] membres de la bande, pri-
vent ces dossiers de leur nature «confiden-
tielle». On prétend que c'est le cas.
3) En vertu de l'article 69 de la Loi sur les
Indiens, et les dispositions de l'article 8 du
Règlement sur les revenus des bandes d'In-
diens [C.R.C., chap. 953], les bandes doivent
engager un vérificateur qui sera chargé
d'examiner le compte et d'établir un rapport
annuel, de placer ledit rapport annuel «dans
des endroits bien en vue de la réserve pour
que les membres de la bande puissent l'exa-
miner» et d'en remettre une copie au minis-
tre des Affaires indiennes et du Nord cana-
dien. On allègue que ce règlement oblige de
rendre public les renseignements. Par consé-
quent, même si aucune bande n'a, dans les
faits, affiché son rapport annuel, les rensei-
gnements que le rapport renferment et qui
devraient être rendus public par l'affichage,
ne sont pas de nature «confidentielle».
4) Certaines dépenses rapportées dans les états
financiers concernent des ouvrages munici-
paux. Comme les dépenses de la commu-
nauté concernent l'intérêt public, ces rensei-
gnements ne peuvent être de nature
confidentielle.
La plupart de ces arguments se résument à
l'affirmation que, puisque les états financiers sont
à la disposition de tous les membres de la bande,
ils ne peuvent être tenus pour confidentiels. À
l'appui de cette prétention, l'intimé cite deux déci-
sions, savoir: DMR & Associates c. Ministre des
Approvisionnements et Services (1984), 11 C.P.R.
(3d) 87 (C.F. 1 « inst.) et Sharyland Water Supply
Corp. c. Block, 755 F.2d 397 (5th Cir., 1985).
Toutefois, je ne crois pas que l'on puisse, avec
succès, se fonder sur l'une ou l'autre de ces déci-
sions. Dans l'arrêt DMR, la demande d'accès con-
cernait la soumission gagnante par suite d'un appel
d'offres de l'intimé. La compagnie qui a présenté
cette soumission s'est objectée à sa divulgation
pour plusieurs motifs, dont celui de la nature
confidentielle des renseignements. J'ai conclu que
l'on ne pouvait exempter de la divulgation ces
renseignements parce qu'ils seraient disponibles
aux concurrents de la requérante lors de l'enchère
à l'étape suivante du projet. Telle n'est pas la
situation en l'espèce. Les seules personnes qui
pourraient avoir accès à ces renseignements sont
celles que lesdits renseignements concernent,
c'est-à-dire les membres de la bande requérante, et
ceux qui ont envers ces derniers une obligation de
secret, par exemple, leurs comptables. L'intimé n'a
pas prouvé qu'il y aurait même une chance raison-
nable que des personnes dont les intérêts sont
divergents de ceux de la bande puissent consulter
ces informations.
La deuxième affaire, Sharyland Water Supply,
est probablement basée sur une situation de fait
similaire à la situation en l'espèce, mais elle a
l'inconvénient d'avoir été tranchée conformément
à la Freedom of Information Act américaine, [5
U.S.C. § 552 (1970)] dans laquelle le critère du
caractère confidentiel est différent de celui de la
loi canadienne. Dans cette affaire, une compagnie
à but non lucratif d'alimentation en eau tentait
d'empêcher la Farmers Home Administration de
divulguer les états financiers vérifiés fournis à la
FHA par suite d'une demande de prêt. La requé-
rante prétendait que les dossiers étaient couverts
par la quatrième exception de la Freedom of
Information Act, protégeant les [TRADUCTION]
«secrets industriels et les renseignements d'ordre
commercial ou financier obtenus d'un individu et
qui sont privilégiés ou confidentiels». Le tribunal a
suivi la définition de ce qui constitue un renseigne-
ment confidentiel établie dans National Parks and
Conservation Ass'n v. Morton, 498 F.2d 765 (D.C.
Cir. 1974), la page 770, qui prévoit qu'un rensei-
gnement est confidentiel uniquement si la commu
nication [TRADUCTION] «aura vraisemblablement
pour effet de (1) compromettre la capacité du
gouvernement d'obtenir à l'avenir des renseigne-
ments nécessaires; ou (2) de nuire sérieusement à
la compétitivité de la personne qui a fourni le
renseignement». Partant de cette définition, le tri
bunal a conclu que l'information en cause n'était
pas confidentielle. Parmi les motifs, on pouvait
retrouver le peu de concurrence à laquelle la com-
pagnie devait faire face et la nature spéculative de
la preuve du préjudice potentiel suite à la divulga-
tion. De plus, il conclut, à la page 399:
[TRADUCTION] En vertu des lois du Texas, Sharyland doit
rendre disponibles les états financiers vérifiés à ses 5 200
membres. Les lois du Texas n'empêchent pas la divulgation par
ces membres. Nous n'avons aucun motif de croire que nous
fassions erreur en concluant que ce que cinq mille personnes
peuvent obtenir sans engagement de ne pas divulguer n'est pas
de nature confidentielle.
Dans l'arrêt Piller Sausages, j'ai traité de la
question de s'appuyer sur de la jurisprudence amé-
ricaine pour interpréter une loi canadienne, parti-
culièrement quant aux exceptions en litige en l'es-
pèce. Comme je l'ai fait remarquer dans l'arrêt
Piller, l'interprétation de la cause National Parks
réunit les critères exposés aux alinéas 20(1)b) et e)
de la Loi canadienne en combinant en une seule
exception le critère visant une «catégorie» particu-
lière de renseignements et le critère relatif au
«préjudice» causé. J'ai conclu, par conséquent, que
bien que la jurisprudence américaine nous aide à
comprendre la terminologie semblable à la nôtre,
le critère applicable à la non-divulgation doit être
établi eu égard au contexte particulier de la Loi
canadienne (Piller, ci dessus, aux pages 467 et
468).
En l'espèce, j'hésiterais à appliquer la jurispru
dence de la Cour d'appel des Etats-Unis citée
ci-dessus. La définition de la Loi canadienne du
terme «confidentiel» ne comprend pas le critère du
préjudice et, en vertu de l'alinéa 20(1)b), il n'est
pas nécessaire de démontrer qu'il y a une nuisance
réelle à la compétitivité. Par conséquent, la défini-
tion de ce qui est «confidentiel» doit être moins
pragmatique et toucher davantage à la nature
même des renseignements. Comme je l'ai souligné
lors de l'audience, je ne crois pas que le nombre de
personnes ayant accès aux renseignements soit un
facteur déterminant de la nature confidentielle
desdits renseignements. La nature confidentielle
des renseignements n'est pas modifiée si unique-
ment ceux qui ont un intérêt dans ces renseigne-
ments et les fonds qui y sont décrits y ont accès, et
ce, peu importe leur nombre. De tels éléments
peuvent indiquer si les renseignements ont été
traités de façon confidentielle, mais le critère
objectif déterminant la nature confidentielle doit
porter davantage sur le contenu, l'objet et les
circonstances entourant la préparation et la com
munication, des renseignements.
En appliquant ces critères, je n'hésite pas à
conclure que les données sont objectivement de
nature confidentielle. Les renseignements en litige
ne concernent aucun fonds public mais plutôt les
avoirs financiers d'un groupe d'individus. C'est par
une succession complexe d'événements historiques
et constitutionnels que ces avoirs sont détenus en
fiducie pour le compte des bandes par le gouverne-
ment fédéral. C'est dans ce contexte de relation de
fiduciaire que les parties se transmettent les rensei-
gnements financiers. Dans toute autre situation
semblable, od le fiduciaire n'est pas le gouverne-
ment, il va sans dire que l'information serait sou-
mise à une obligation de secret. Je ne crois pas que
ce soit différent en l'espèce.
La nature confidentielle n'est sans doute aucu-
nement anéantie par l'obligation du conseil de la
bande de rendre compte à ses membres. Comme je
l'ai mentionné plus haut, les fonds appartiennent à
chacun des membres de la bande et ils ont un
même intérêt dans les renseignements concernant
ces fonds. Pour cette raison, le fait que les mem-
bres aient le droit d'examiner les dossiers, ou
même d'en prendre des copies, ne modifie nulle-
ment la nature confidentielle de ces dossiers.
Je ne crois pas non plus que l'obligation d'affi-
cher les renseignements soulevée par l'intimé rende
ces dossiers publics. Même si l'on avait rempli
cette obligation, les renseignements n'auraient été
affichés que sur la propre réserve de la bande. Les
réserves indiennes sont des propriétés privées et et
quiconque y pénètre sans l'autorisation de la bande
est passible de poursuite (Loi sur les Indiens,
articles 30 et 31). Par conséquent, il n'est pas
possible de dire que d'afficher les renseignements
sur une réserve, équivaut à les rendre disponibles
au public en général.
Enfin, je rejette l'argument de l'intimé portant
que les dépenses de nature municipale sont auto-
matiquement des renseignements publics. Il doit
évidemment y avoir un compte rendu aux membres
de la communauté qui bénificie des dépenses, mais
en l'espèce, cette obligation n'existe qu'envers les
membres de la bande et personne d'autre.
Il me reste à décider si les dossiers ont été
traités, de façon constante, d'une manière confi-
dentielle par les tiers. À mon avis, ils l'ont été.
Tout ce que j'ai déjà dit plus haut est applicable
ici. La preuve révèle qu'à la bande Montana, il
était d'usage d'autoriser les membre à examiner
les états financiers au bureau de la bande, mais sur
place seulement. La permission était accordée à
tous ceux qui en faisait la demande. De plus, les
comptables et conseillers en gestion de la bande
avaient accès à ces renseignements. Ces personnes
ne se sont pas engagées à garder le secret et la
bande n'a pris aucune résolution déclarant que ces
dossiers étaient confidentiels.
Rien dans la preuve ne me porte à conclure que
ces dossiers n'ont pas été traités de façon confiden-
tielle par la bande. Rien n'obligeait la bande ou ses
membres à déclarer expressément que ces rensei-
gnements étaient confidentiels—ils l'étaient par
leur nature même. Ce n'était pas une erreur grave
non plus de ne pas exiger des membres un engage
ment de garder le secret lorsqu'ils examinaient
leurs propres états financiers. Si l'on acceptait cet
argument, toute famille ou compagnie privée qui
ne demande pas expressément un engagement de
garder le secret de la part de ses membres mettrait
en danger la nature privée de leurs dossiers. Il
n'était pas non plus nécessaire d'exiger, de la part
des professionnels dont les services étaient retenus
par la bande en qualité de fiduciaires, un engage
ment à garder le secret, puisque conformément à
leur contrat d'emploi, les comptables et les consul
tants avaient, envers la bande, une obligation de
garder le secret (Finn, Paul D. Fiduciary Obliga
tions (Sydney; The Law Book Company Limited,
1977), page 137). L'idée que le fait de transmettre
des renseignements à des professionnels met en
danger la nature confidentielle desdits renseigne-
ments n'est pas fondée.
La plus importante considération est que ni
l'intimé ni la partie intervenante n'a pu fournir
aucune preuve que ces renseignements étaient dis-
ponibles quiconque à part les membres de la bande
et ses fiduciaires. Par conséquent, j'ai conclu que
les états financiers sont de nature confidentielle
ayant été traités comme telle par les tiers au sens
de l'alinéa 20(1)b), tout au moins quant aux par
ties des états financiers qui décrivent les fonds de
la bande.
Comme je l'ai mentionné ci-dessus, les requé-
rantes ont admis que les renseignements concer-
nant les fonds publics, c'est-à-dire les octrois et
deniers de contribution, ne sont pas de nature
confidentielle. L'intimé conclut alors que tous tels
renseignements inclus dans les états financiers
devraient être prélevés et communiqués en vertu de
l'article 25 de la Loi. L'article prévoit:
25. Le responsable d'une institution fédérale, dans les cas où
il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le
document demandé, s'autoriser de la présente loi pour refuser
la communication du document, est cependant tenu, nonobstant
les autres dispositions de la présente loi, d'en communiquer les
parties dépourvues des renseignements en cause, à condition
que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes
sérieux.
Je ne suis pas d'accord. Tous les deniers reçus par
la bande, sous forme d'octroi ou d'accords de
contribution sont inscrits dans d'autres documents
du Ministère, détaillant les projets en vertu des-
quels les fonds ont été transférés. Plusieurs de ces
documents ont été déposés en preuve comme pièce
«Cn à l'affidavit de Peden. A mon avis, une
demande d'accès • à ces renseignements doit être
présentée pour ces documents, lesquels sont sans
contredit des renseignements publics d'une institu
tion fédérale. Les dossiers inclus dans la pièce «CD
donneraient une information plus complète et utile
concernant le montant des contributions transfé-
rées et l'objet auquel elles étaient destinées. Il n'y
a aucune raison de chercher à prélever les informa-
tions minimes eu égard à ces deniers dans des états
financiers confidentiels.
De plus, je ne crois pas que les informations
concernant les fonds publics soient faciles à préle-
ver. Si l'on se conformait à l'article 25, il en
résulterait la communication d'un document com-
plètement censuré, laissant voir tout au plus deux
ou trois lignes. Sorties de leurs contexte, ces infor-
mations seraient inutiles. Le travail de prélève-
ment nécessaire de la part du Ministère n'est pas
raisonnablement proportionné à la qualité de l'ac-
cès qui s'ensuivrait.
Pour ces motifs, j'ordonne que les états finan
ciers demandés ne soit pas divulgués par le Minis-
tère. La demande fondée sur l'article 44 est, par
conséquent, accueillie avec dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.