T-1042-86
T-1090-86
T-1200-86
Commissaire à l'information du Canada (requé-
rant)
c.
Ministre des Affaires extérieures (intimé)
RÉPERTORIÉ: CANADA (COMMISSAIRE À L'INFORMATION) c.
CANADA (MINISTRE DES AFFAIRES EXTÉRIEURES)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Ottawa, 2 décembre 1987, 9 mars et 15
avril 1988.
Accès â l'information — Le ministère des Affaires extérieu-
res s'est fondé sur l'art. 9(1) de la Loi pour différer de donner
communication de renseignements concernant les négociations
sur le libre-échange avec les E.-U.A. — Il est allégué que les
prorogations étaient excessives et injustifiées — Politique
consistant â décider d'invoquer la disposition relative à la
prorogation de délai en attendant la communication de rensei-
gnements au public — La plupart des renseignements en cause
ont depuis été divulgués — Requête en rejet des demandes de
révision fondées sur l'art. 42 au motif qu'il s'agissait d'une
question théorique — Les prorogations de délai constituent-
elles des refus présumés? — La Cour fédérale a-t-elle compé-
tence pour accorder un jugement déclaratoire dans les
circonstances?
Contrôle judiciaire — Recours en equity — Jugements
déclaratoires — Accès à l'information — Au sujet de la
communication de renseignements concernant les négociations
sur le libre-échange, le ministère des Affaires extérieures a
fait de l'obstruction en invoquant l'art. 9(1) de la Loi — Les
prorogations de délai sont-elles excessives et injustifiées? —
Constituent-elles des refus présumés? — Ces renseignements
ont depuis été divulgués — Requête en rejet des demandes de
révision fondées sur l'art. 42 au motif qu'il s'agissait d'une
question théorique — En vertu de la Loi, les institutions
fédérales entretiennent une relation continue avec le Commis-
saire â l'information — Un jugement déclaratoire énonçant les
critères relatifs à une prorogation de délai aiderait les deux
parties à établir leurs devoirs en vertu de la Loi.
Compétence de la Cour fédérale — Division de première
instance — Accès â l'information — Révision, prévue à l'art.
42, du retard dans la communication fondé sur l'art. 9(1) —
Les renseignements ont depuis été divulgués — Il est allégué
qu'il s'agissait d'une question théorique — Y a-t-il perte de
compétence? — La Cour doit décider s'il y avait refus présumé
— Pouvoirs de la Cour sous le régime de l'art. 49 — Les
délais injustifiés sont susceptibles de contrôle judiciaire.
Il s'agit de requêtes en rejet des demandes de révision
fondées sur l'article 42 de la Loi sur l'accès à l'information.
Les requérants ont demandé la communication de renseigne-
ments relatifs aux négociations entre le Canada et les États-
Unis d'Amérique en vue d'un accord sur le libre-échange. Le
ministère des Affaires extérieures a invoqué le paragraphe 9(1)
de la Loi (qui prévoit les prorogations du délai de communica-
tion ou les motifs du refus de communication). Il a indiqué
comme motifs les mots exacts des alinéas 9(1)a) et b). Les
requérants ont déposé des plaintes auprès du Commissaire à
l'information, soutenant que les prorogations de délai sem-
blaient excessives et injustifiées. L'enquête qui s'est ensuivie a
révélé que le ministre avait l'intention de rendre publiques
certaines des études qui faisaient l'objet des demandes en cause
mais que, jusqu'à ce moment, le Ministère invoquerait une
prorogation de délai pour toutes les demandes de renseigne-
ments concernant les négociations sur le libre-échange. Les
études non rendues publiques devraient être examinées afin
d'établir les exemptions applicables. Le Commissaire à l'infor-
mation a conclu à l'inexistence de bonnes raisons et a recom-
mandé la communication des renseignements demandés.
Aucune autre raison pour les prorogations de délai n'a été
fournie. A l'expiration des délais prorogés, le Commissaire a
estimé qu'il y avait eu refus présumé de donner communication
en vertu du paragraphe 10(3), et il a introduit les présentes
requêtes en révision judiciaire. Peu de temps après, la plupart
des renseignements demandés par les requérants ont été divul-
gués. Le Ministère a invoqué des exemptions prévues par la Loi
pour continuer à refuser de communiquer toute autre
information.
L'intimé a fait valoir que la Cour n'avait pas compétence
pour réviser une prorogation de délai en vertu du paragraphe
9(1), étant donné que le seul recours que la Loi prévoit pour le
requérant qui s'oppose à une prorogation de délai est celui de se
plaindre au Commissaire à l'information. Le second argument
repose sur le fait que la version anglaise de l'article 49 parle du
«refus» au temps présent. Selon l'intimé, puisque les documents
demandés avaient déjà été divulgués, aucun refus n'existait
plus, et la Cour a perdu sa compétence sur l'affaire. L'intimé a
soutenu en dernier lieu que la Cour devrait refuser d'examiner
une demande de jugement déclaratoire lorsque la question visée
est devenue théorique, à moins que le jugement déclaratoire ne
soit utile en tant que directive pratique aux parties pour leurs
relations futures.
Jugement: les requêtes devraient être rejetées.
Le premier argument est tombé lorsque l'avocat a admis
qu'une prorogation de délai non autorisée peut équivaloir à un
refus présumé. Si le refus de communiquer est une condition
préalable à l'exercice de la compétence de la Cour en vertu de
l'article 42 de la Loi, elle doit donc, pour établir la portée de sa
propre compétence, déterminer dans chaque cas s'il y a eu refus
ou non. Lorsque la demande vise une prorogation de délai
prétendument non autorisée par l'article 9, cette enquête con-
siste à établir si la prorogation était justifiée ou si elle équiva-
lait à un refus présumé. La Cour doit pouvoir examiner la
prorogation elle-même, ainsi que les raisons invoquées à son
appui. D'après la preuve, on peut soutenir que les prorogations
en cause constituaient des refus présumés. On peut donc soute-
nir que l'article 42 confère à la Cour compétence pour réviser la
décision d'invoquer lesdites prorogations de délai.
Quant au deuxième argument, la Cour n'a pas perdu sa
compétence par suite de la communication des documents
demandés. Les pouvoirs conférés à la Cour par l'article 49 ne se
limitent pas à la délivrance d'une ordonnance de communica
tion, mais ils comprennent celui de rendre «une autre ordon-
nance si elle l'estime indiqué». L'interprétation de l'intimé
rendrait inutile toute autre ordonnance. Il y aurait toujours un
refus qui existe encore, et la communication serait toujours le
redressement recherché. La simple communication physique de
documents ne constitue pas toujours un redressement suffisant
suite à une violation du droit d'accès. Par le truchement du
paragraphe 10(3) et des articles 42 et 49, le législateur s'est
assuré que la Cour a compétence pour réviser également les cas
de retards injustifiés à communiquer des documents.
La Loi sur l'accès à l'information a établi une relation
continue entre le Commissaire à l'information et chaque insti
tution fédérale. Un jugement déclaratoire énonçant les critères
relatifs à une prorogation de délai justifiée aiderait les deux
parties à établir leurs devoirs en vertu de la Loi. Le texte de la
Loi a une portée assez large pour englober l'octroi d'un juge-
ment déclaratoire même si ce dernier n'a peut-être pas de
conséquence pratique en ce sens que le retard à communiquer
équivaut à un refus de communiquer lorsque l'information
recherchée devient désuète après une certaine date.
La Cour ne rendrait pas une ordonnance forçant le Ministère
à préciser les raisons pour lesquelles il a invoqué des proroga-
tions de délai, puisque la Loi donne au Commissaire à l'infor-
mation amplement de moyens pour les obtenir.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111 (annexe I), art. 9(1), 10(3), 42, 49.
Règles de la Cour fédérale, C.R.C., chap. 663, Règle
327.
JURISPRUDENCE
DECISION APPLIQUÉE:
Syndicat des postiers du Canada c. Brown, Conseil du
Trésor et Commission des relations de travail dans la
Fonction publique (1981), 36 N.R. 583 (C.A.F.).
AVOCATS:
M. L. Phelan, P. J. Wilson et Paul B. Tetro
pour le requérant.
Barbara A. Mclsaac pour l'intimé.
PROCUREURS:
Osier, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour le
requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: Ces
demandes ont trait à des renseignements relatifs
aux négociations entre le Canada et les États-Unis
en vue d'un accord de libre-échange. Certaines
questions préliminaires importantes qui ont été
soulevées doivent être tranchées avant que les
demandes puissent faire l'objet d'une révision en
vertu de l'article 42.
Suite à trois demandes déposées le 9 mai 1986
en vertu de l'alinéa 42(1)a) de la Loi sur l'accès à
l'information [S.C. 1980-81-82-83, chap. 111
(annexe I)], le requérant cherche à obtenir une
révision des refus présumés de communiquer cer-
tains renseignements. Le Ministère intimé a par la
suite divulgué la plupart des renseignements en
cause. Le 26 novembre 1986, l'intimé a déposé
trois requêtes préliminaires visant à obtenir des
ordonnances rejetant les demandes faites en vertu
de l'article 42 au motif qu'il s'agissait d'une ques
tion théorique sans conséquences pratiques. J'ai
entendu les arguments sur les demandes de l'in-
timé le 28 janvier 1987, mais j'ai réservé mon
jugement en attendant l'audition des demandes
principales. Le 25 septembre 1987, le requérant a
déposé trois autres requêtes préliminaires deman-
dant l'instruction d'un point litigieux en vertu de la
Règle 327 des Règles de la Cour fédérale [C.R.C.,
chap. 663] ou un redressement subsidiaire. J'ai été
saisi de ces questions à Ottawa (Ontario), le 2
décembre 1987. J'ai rendu mon jugement à l'au-
dience le 9 mars 1988.
Les présents motifs visent les deux groupes de
questions préliminaires, mais ils ne s'appliquent
pas aux demandes de révision qui n'ont pas encore
été 'entendues. Les parties ont convenu que les
demandes de rejets seraient examinées avec les
requêtes visant l'instruction d'un point litigieux.
Sauf en ce qui concerne les dates, les faits en
cause dans les trois dossiers sont à peu près identi-
ques. Vers la fin de 1985, les requérants ont
demandé au ministère des Affaires extérieures la
communication de documents concernant les négo-
ciations prochaines sur le libre-échange avec les
États-Unis. Étant donné que les détails sur les
négociations n'avaient pas encore été rendus
publics, on peut présumer que le but de ces deman-
des était d'obtenir plus de renseignements à ce
sujet. Dans chaque cas, le dernier jour du délai de
30 jours accordé au Ministère pour répondre à la
demande, on a informé le requérant qu'on avait
l'intention d'invoquer une prorogation de délai en
vertu du paragraphe 9(1). L'une des prorogations
de délai était de 60 jours, alors que les autres
étaient de 120 jours.
9. (1) Le responsable d'une institution fédérale peut proro-
ger le délai mentionné à l'article 7 ou au paragraphe 8(1) d'une
période que justifient les circonstances dans les cas où:
a) l'observation du délai entraverait de façon sérieuse le
fonctionnement de l'institution en raison soit du grand
nombre de documents demandés, soit de l'ampleur des
recherches à effectuer pour donner suite à la demande;
b) les consultations nécessaires pour donner suite à la
demande rendraient pratiquement impossible l'observation
du délai;
e) avis de la demande a été donné en vertu du paragraphe
28(1).
Dans l'un ou l'autre des cas prévus aux alinéas a), b) et c), le
responsable de l'institution fédérale envoie à la personne qui a
fait la demande, dans les trente jours suivant sa réception, un
avis de prorogation de délai, en lui faisant part de son droit de
déposer une plainte à ce propos auprès du Commissaire à
l'information; dans les cas prévus aux alinéas a) et b), il lui fait
aussi part du nouveau délai.
Chaque requérant a reçu du Ministère une lettre
l'informant de la prorogation et indiquant comme
motifs les mots exacts des alinéas 9(1)a) et b). Les
lettres se lisent comme suit:
[TRADUCTION] Je désire vous informer qu'une prorogation
de délai d'au plus 120 jours, au-delà de la limite statutaire de
30 jours, est nécessaire étant donné que l'observation du délai
entraverait de façon sérieuse le fonctionnement du Ministère, et
que les consultations nécessaires avec d'autres institutions gou-
vernementales pour donner suite à la demande rendraient prati-
quement impossible l'observation du délai. Cette prorogation de
délai est prévue aux alinéas 9(1)a) et b) de la Loi sur l'accès à
l'information.
La raison indiquée pour la prorogation de délai
de 60 jours visant la première demande de M.
Cohn est un peu plus précise:
[TRADUCTION] Je désire vous informer que nous sommes en
consultation avec d'autres institutions fédérales concernant la
possibilité de communiquer certains documents. Par consé-
quent, comme le prévoit l'alinéa 9(1)b) de la Loi, je dois vous
aviser qu'une prorogation de délai de 60 jours, au-delà de la
limite statutaire de 30 jours, est nécessaire pour répondre à
votre demande de communication d'informations. Une fois
cette consultation terminée, je vous ferai part de la décision.
Au début de l'année 1986, tous les requérants
ont déposé des plaintes auprès du Commissaire à
l'information. Ils soutenaient que les prorogations
de 120 jours semblaient excessives et non justi
fiées, étant donné que ces informations devaient
être immédiatement accessibles aux fonctionnaires
du Ministère. M. Cohn a également indiqué que la
date limite sur sa première demande, qui avait été
prorogée de 60 jours, était maintenant passée.
L'enquêteur nommé par le Commissaire à l'in-
formation, M. James Gordon Long, décrit dans
son affidavit les étapes qu'il a suivies en rapport
avec ces plaintes:
[TRADUCTION] 6. Le 29 janvier 1986, j'ai rencontré, dans son
bureau, le coordonnateur de l'accès à l'information du ministère
des Affaires extérieures pour enquêter sur les plaintes. Lors de
cette rencontre, celui-ci m'a dit qu'à ce jour le Ministère avait
reçu dix demandes de renseignements relatives aux négociations
sur le libre-échange avec les États-Unis. Il m'a également
informé que le Ministère avait invoqué une prorogation de délai
de 120 jours pour chacune des dix demandes.
7. Le coordonnateur m'a également avisé durant notre rencon-
tre que les fonctionnaires du ministère des Affaires extérieures
avaient décidé de proroger le délai pour toutes les demandes
d'accès qu'ils avaient reçues concernant les négociations sur le
libre-échange avec les États-Unis.
8. La rencontre du 29 janvier avait pour but de demander au
coordonnateur les raisons pour lesquelles le ministère avait
prorogé le délai de 120 jours. Le coordonnateur m'a informé
que le ministre des Affaires extérieures avait l'intention de
rendre publiques certaines études relatives aux négociations sur
le libre-échange qui faisaient l'objet des demandes en cause. Le
coordonnateur a indiqué que les études et les documents
démandés en vertu de la Loi sur l'accès à l'information et non
rendus publics par le Ministre devraient être examinés afin
d'établir les exemptions ou exclusions applicables en vertu de la
Loi.
9. À ladite réunion, le coordonnateur a proposé de fixer un
rendez-vous avec des fonctionnaires de la Direction des pro
grammes du Ministère pour discuter de la raison pour laquelle
les prorogations de délai étaient nécessaires. J'ai accepté d'as-
sister à une telle réunion.
10. Le 6 février 1986, le coordonnateur m'a avisé que les
fonctionnaires responsables du groupe de travail sur le libre-
échange n'avaient pas d'autres renseignements et ne voyaient
pas la nécessité de me rencontrer.
11. Le 21 février 1986, j'ai de nouveau rencontré le coordonna-
teur de l'accès à l'information et des fonctionnaires de son
bureau. À cette réunion, ils m'ont informé qu'un membre du
groupe de travail sur le libre-échange avait été chargé au cours
de la semaine d'examiner chaque demande d'accès à des docu
ments relatifs aux négociations sur le libre-échange avec les
États-Unis. On m'a avisé que des recommandations visant
chaque demande avaient été faites et que des conseillers juridi-
ques du Ministère et des fonctionnaires du Bureau du Conseil
privé devaient examiner lesdites demandes.
12. Le 10 mars 1986, j'ai appelé le bureau du coordonnateur de
l'accès à l'information pour m'informer de l'état des demandes
en question. Un fonctionnaire m'a dit qu'aucune réponse
n'avait encore été transmise sur la demande du plaignant.
Suite à l'enquête, un échange de lettres a eu lieu
entre le Commissaire à l'information et le minis-
tère des Affaires extérieures. Dans une lettre au
ministre en date du 2 avril 1986, le Commissaire à
l'information décrit les trois demandes, les répon-
ses reçues et les plaintes déposées. Le Commissaire
indique que le Ministère n'a donné aucune bonne
raison pour les prorogations de délai de 120 jours
qu'il a invoquées:
[TRADUCTION] Les requérants allèguent qu'il ne s'agissait que
de quelques documents et que, étant donné qu'ils étaient bien
identifiés, il devrait être facile de les trouver. Notre enquête a
confirmé ces points, et nos efforts pour connaître les raisons du
long délai n'ont rien donné. En fait, le ministère des Affaires
extérieures a annulé une réunion dont le but était de discuter de
ces raisons.
Au cours de l'enquête sur ces plaintes, on a demandé à vos
fonctionnaires de justifier les prorogations de délai. Pour toute
réponse, ils ont mentionné l'article 9 et le fait que le coordonna-
teur avait reçu des directives l'enjoignant d'invoquer une proro-
gation de délai de 120 jours pour toutes les demandes ayant
trait à la question du libre-échange. Le coordonnateur ne
semblait pas avoir été mis au courant des raisons ou autorisé à
fournir des explications à notre enquêteur. N'ayant obtenu
aucune justification des prorogations, j'ai conclu que celles-ci
étaient, en fait, non justifiées et, conformément au paragraphe
37(1) de la Loi sur l'accès à l'information, j'ai donc
recommandé:
a) que les documents demandés soient communiqués au
plaignant et
b) que vous m'avisiez au plus tard le 8 avril 1986 de toute
mesure prise ou proposée visant la mise en oeuvre de cette
recommandation, ou me fassiez connaître les raisons pour
lesquelles vous n'avez pris ou proposé aucune mesure.
Dans sa réponse datée du 7 avril 1986, le Minis-
tère a souligné que les prorogations de délai de 120
jours n'étaient pas encore expirées. La lettre se
terminait comme suit:
[TRADUCTION] Il semble y avoir une certaine confusion en
ce qui concerne votre déclaration voulant que vous n'ayez reçu
aucune justification relative aux prorogations de délai. On
m'informe que le coordonnateur du Ministère a fourni des
explications à ce sujet à votre enquêteur lors d'une rencontre
dans son bureau, le 29 janvier. Aucune autre réunion n'a été
tenue parce qu'il a été convenu qu'il n'y avait rien à ajouter aux
explications déjà fournies. Cependant, le coordonnateur et les
autres fonctionnaires du Ministère étaient disposés, et ils le sont
toujours, à discuter de l'affaire.
Le 14 avril, le Commissaire indique que cette
réponse est insatisfaisante dans une lettre qui se lit
comme suit:
[TRADUCTION] Comme vous l'avez souligné, les prorogations
de délai ne sont pas encore expirées, mais il reste à savoir si les
prorogations de délai de 120 jours, qui constituent le fondement
même des plaintes, étaient justifiées. Les explications fournies à
l'enquêteur ne sont pas suffisantes pour me permettre de con-
clure que lesdites prorogations étaient justifiées et, dans votre
lettre, vous ne faites que répéter que des explications ont été
fournies à l'enquêteur le 29 janvier 1986. Si je comprends bien,
les raisons données à ce moment-là étaient semblables à celles
fournies dans votre lettre du 7 avril 1986, sur votre dossier
A-180, où vous indiquiez que vous n'aviez à peu près rien fait
pour donner suite aux demandes en attendant la mise sur pied
du Bureau des négociations commerciales.
Afin d'être en mesure d'évaluer le bien-fondé desdites proroga-
tions de délai, il nous faut des détails sur chaque cas: nombre
exact de documents en cause, mesures qui ont été prises depuis
la réception de la demande, date à laquelle ces mesures ont été
prises, autres mesures qui restent à prendre, consultations qui
ont été faites, date à laquelle elles ont été faites, consultations
qui sont envisagées et façons dont le fonctionnement du Minis-
tère aurait été entravé si ces documents avaient été communi-
qués plus tôt.
Comme je l'indique dans ma lettre du 2 avril 1986, étant donné
que nous n'avons reçu aucune justification relative auxdites
prorogations, je suis obligée de conclure qu'il n'en existe
aucune. Par conséquent, j'exige que vous me fournissiez les
détails susmentionnés au plus tard le 18 avril 1986.
La réponse finale du Ministère, datée du 18
avril 1986, se lisait en partie comme suit:
[TRADUCTION] Il me semble que ce qui importe maintenant
est d'acheminer ces demandes aussitôt que possible et certaine-
ment avant l'expiration des délais. Malheureusement, malgré
tous nos efforts, le travail n'est pas encore terminé.
À mon avis, ceci est une indication que les prorogations de
délai de 120 jours pour le traitement de ces demandes étaient
réalistes. L'ors des rencontres du 29 janvier et du 21 février au
bureau de notre coordonnateur, des explications détaillées ont
été fournies à votre enquêteur à ce sujet.
Essentiellement, il s'agissait d'un problème de temps pour
mettre sur pied l'appareil gouvernemental nécessaire pour les
négociations sur les échanges commerciaux avec les États-Unis.
C'est pourquoi, des consultations avec les ministres et avec un
certain nombre de ministères sur l'opportunité de communiquer
les documents demandés étaient nécessaires. Ces consultations
sont presque terminées.
Le Ministère intimé n'a jamais fourni d'autres
raisons pour les prorogations de délai. Dans une
lettre adressée aux plaignants, le Commissaire a
indiqué qu'aucune preuve acceptable pouvant jus-
tifier une prorogation de délai n'avait été recueillie
au cours de son enquête et que les plaintes étaient
inscrites comme étant bien fondées. Dans ses let-
tres, expédiées à la fin d'avril et au début de mai,
le Commissaire a également indiqué que les délais
prorogés, justifiés ou non, étaient maintenant expi-
rés et que, par conséquent, il y avait refus présumé
de communiquer les documents au sens du para-
graphe 10(3). Le Commissaire a avisé les plai-
gnants de leur droit à une révision judiciaire en
vertu de la Loi et a offert de déposer une requête
en leur nom. Tous ont accepté cette offre et les
trois demandes en vertu de l'article 42 ont été
déposées les 9, 14 et 26 mai 1986.
Le 21 mai 1986, les négociations sur le libre-
échange ont commencé à Ottawa. La plupart des
renseignements que ces requérants avaient cherché
à obtenir ont été rendus publics le même jour.
D'autres documents ont été divulgués les 29 et 30
mai. Le Ministère a invoqué des exemptions pré-
vues par la Loi pour continuer à refuser de com-
muniquer toute autre information.
Les demandes déposées en vertu de l'article 42
de la Loi visaient une révision des refus présumés
de l'intimé, au sens du paragraphe 10(3), de com-
muniquer les renseignements demandés. Les para-
graphes 10(3) et 42(1) se lisent comme suit:
10.
(3) Le défaut de communication totale ou partielle d'un
document dans les délais prévus par la présente loi vaut déci-
sion de refus de communication.
42. (1) Le Commissaire à l'information a qualité pour:
a) exercer lui-même, à l'issue de son enquête et dans les
délais prévus à l'article 41, le recours en révision pour refus
de communication totale ou partielle d'un document, avec le
consentement de la personne qui avait demandé le document;
b) comparaître devant la Cour au nom de la personne qui a
exercé un recours devant la Cour en vertu de l'article 41;
c) comparaître, avec l'autorisation de la Cour, comme partie
à une instance engagée en vertu des articles 41 ou 44. [C'est
moi qui souligne.]
Selon la formulation de l'article 42, une
demande de révision doit être fondée sur un refus
de communiquer. Le requérant soutient que ces
demandes ont fait l'objet de deux refus présumés.
Premièrement, il maintient que les prorogations de
délai dont s'est prévalu l'intimé n'étaient pas auto-
risées par le paragraphe 9(1). Le responsable de
l'institution a donc dépassé le délai prévu par la
Loi et il y a donc un refus présumé de communi-
quer en vertu du paragraphe 10(3). L'intimé con-
vient, au paragraphe 9 de son exposé des points
d'argument, qu'une prorogation de délai non auto-
risée par le paragraphe 9(1) peut constituer un
refus présumé:
[TRADUCTION] 9. En ce qui concerne le caractère raisonnable
de la prorogation de délai, ou la question de savoir si les critères
énoncés aux alinéas 9(1)a) ou b) de la Loi sont satisfaits,
l'intimé concède que, lorsqu'une prorogation de délai ne peut
pas être qualifiée de raisonnable ou lorsque les critères en
question ne sont pas satisfaits, ladite prorogation n'est pas
autorisée par la Loi et, par conséquent, peut constituer un refus
présumé.
Deuxièmement, le refus présumé était clair lors-
que les délais prorogés ont expiré. L'intimé l'a
admis au paragraphe 8 de son exposé des points
d'argument:
[TRADUCTION] 8. En ce qui touche le point (i), il a été admis
qu'il y a définitivement eu refus présumé dans chaque cas,
étant donné que l'intimé n'a pas répondu à la demande à
l'intérieur du délai prorogé.
Compte tenu de cet aveu, le requérant me
demande d'examiner le bien-fondé des proroga-
tions de délai en vertu de l'article 42. Il soutient
que, à moins que la Cour ne soit autorisée à le
faire, les ministères utiliseront constamment ce
pouvoir de prorogation pour retarder la communi
cation d'informations au-delà d'une date critique.
Pareille procédure aurait pour effet de rendre inef-
ficace le droit d'une personne à une communica
tion opportune. En outre, selon le requérant, le fait
que, en l'espèce, les documents demandés ont déjà
été rendus publics ne devrait pas modifier le pou-
voir de révision de la Cour. Si l'on estime que le
fait d'avoir par la suite rendu publics les docu
ments demandés constitue un redressement suffi-
sant, le requérant qui se voit refuser une communi
cation jusqu'à ce que le seul passage du temps
rende celle-ci inutile n'a plus alors aucun recours.
Finalement, le Commissaire à l'information sou-
tient que le pouvoir que confère à la Cour l'article
49 est suffisamment étendu pour englober le
redressement qu'elle recherche.
L'intimé m'incite à rejeter les demandes présen-
tées en vertu de l'article 42 pour trois raisons
fondamentales:
1) La Cour n'a pas compétence pour réviser une
prorogation de délai en vertu du paragraphe 9(1),
étant donné que le seul recours que la Loi prévoit
pour le requérant qui s'oppose à une prorogation
de délai est celui de se plaindre au Commissaire à
l'information. Celui-ci a suffisamment d'autorité
pour régler une plainte et porter à l'attention du
Parlement tout abus du pouvoir de prolonger un
délai. Il n'est pas nécessaire d'imputer au législa-
teur l'intention de conférer également à la Cour un
pouvoir de révision d'une décision prise en vertu de
l'article 9. Une telle révision n'est pas exigée par
les termes mêmes de la Loi.
2) Étant donné que les documents demandés ont
déjà été rendus publics, le refus de communiquer
n'existe plus. Par conséquent, la Cour n'a plus
compétence sur l'affaire, car son pouvoir de révi-
sion repose sur un refus qui existe toujours.
3) Si la Cour a compétence pour entendre lesdites
demandes, le redressement demandé ne peut être
accordé. Les pouvoirs conférés par la Loi ne com-
prennent pas le jugement déclaratoire, qui serait le
seul redressement encore disponible pour le requé-
rant. Même si c'était le cas, une telle ordonnance
ne servirait aucune fin utile en l'espèce.
La première prétention de l'intimé semble con-
tredire son propre aveu voulant qu'une prorogation
de délai non autorisée peut constituer un refus
présumé. Si le refus de communiquer est une
condition préalable à l'exercice de la compétence
de cette Cour en vertu de l'article 42 de la Loi, elle
doit donc, pour établir la portée de sa propre
compétence, déterminer dans chaque cas s'il y a eu
ou non refus. Lorsque la demande vise une proro-
gation de délai supposément non autorisée par
l'article 9, cette enquête consiste à établir si la
prorogation était justifiée ou si elle pourrait consti-
tuer un refus présumé. Pour ce faire, la Cour doit
nécessairement pouvoir examiner la prorogation
elle-même, ainsi que les raisons invoquées à son
appui.
D'après la preuve déjà au dossier, dont une
bonne partie a été citée ci-dessus, on peut au moins
soutenir que les prorogations en cause constituent
des refus présumes. Par conséquent, on peut aussi
soutenir que l'article 42 confère à cette Cour com-
pétence pour réviser la décision de l'intimé d'invo-
quer lesdites prorogations de délai. Pour statuer
sur les présentes requêtes, il n'est pas nécessaire de
faire d'autres constatations sur ce point. Avant
d'examiner à fond les prorogations de délai et leurs
raisons, il faut attendre que les demandes de révi-
sion aient été entendues.
La deuxième prétention, qui constitue l'argu-
ment principal de l'intimé, est que, du fait que les
documents demandés ont été divulgués, la Cour
n'a plus compétence pour réviser l'un ou l'autre
type de refus présumés, puisqu'il n'y a plus de
refus à réviser. Il soutient que la communication
est le redressement de tout refus antérieur et elle
enlève à la Cour la compétence que lui confèrent
les articles 42 et 49. L'article 49 se lit comme suit:
49. La Cour, dans les cas où elle conclut au bon droit de la
personne qui a exercé un recours en révision d'une décision de
refus de communication totale ou partielle d'un document
fondée sur des dispositions de la présente Loi autres que celles
mentionnées à l'article 50, ordonne, aux conditions qu'elle juge
indiquées, au responsable de l'institution fédérale dont relève le
document en litige d'en donner à cette personne communication
totale ou partielle; la Cour rend une autre ordonnance si elle
l'estime indiqué. [C'est moi qui souligne.]
L'intimé soutient que, puisque l'article 49, dans sa
version anglaise, emploie «refuses» (refus) et «is
not authorized to refuse» au temps présent, la
Cour a compétence pour réviser en autant que le
refus de communiquer existe toujours.
Je ne tire aucune conclusion de ce genre de
l'utilisation de ces mots. Je conviens qu'il doit y
avoir eu un refus de quelque sorte pour que la
Cour ait la compétence nécessaire (y compris, bien
sûr, un refus présumé). Cependant, je ne crois pas
que la Cour perde sa compétence du fait que les
documents demandés ont été rendus publics. Les
pouvoirs conférés à la Cour par l'article 49 ne se
limitent pas à la délivrance d'une ordonnance de
communication. Ils comprennent expressément
celui de rendre «une autre ordonnance si elle l'es-
time indiqué». Si l'interprétation que préconise
l'intimé était juste, il serait difficile d'imaginer des
cas où une autre ordonnance serait nécessaire. Il y
aurait toujours un refus qui existe encore, et la
communication serait toujours le redressement
recherché. Selon moi, en adoptant une loi établis-
sant un droit d'accès à l'information, le législateur
a envisagé des occasions où la simple communica
tion physique de documents ne constituerait pas un
redressement suffisant suite à une violation de ce
droit. Par le truchement du paragraphe 10(3) et
des articles 42 et 49, le législateur s'est assuré de
conférer à la Cour la compétence pour réviser
également les cas de retards injustifiés à communi-
quer des documents dans certaines circonstances.
Je ne puis constater que la divulgation des docu
ments en cause enlève à la Cour la compétence
pour examiner ces demandes.
Finalement, l'intimé soutient que, de façon
générale, la Cour refusera d'examiner une
demande de jugement déclaratoire lorsque la ques
tion visée est devenue théorique, à moins que le
jugement déclaratoire ne soit utile en tant que
directive pratique aux parties pour leurs relations
futures, ou dans des situations qui sont susceptibles
de se produire dans l'avenir. À l'appui de cette
prétention, il cite l'arrêt Syndicat des postiers du
Canada c. Brown, Conseil du Trésor et Commis
sion des relations de travail dans la Fonction
publique (1981), 36 N.R. 583 (C.A.F.). Dans
cette décision, certaines questions concernant les
pouvoirs de la CRTFP, qui avaient fait surface à
l'occasion d'une grève des postiers, avaient été
résolues par une loi mettant fin à la grève. Néan-
moins, la Cour d'appel fédérale a statué [à la page
586] que l'action visant un jugement déclaratoire
devait être instruite malgré sa nature «théorique»,
en déclarant qu'il s'agissait:
... d'une question importante susceptible de modifier les rela
tions futures des parties, et qui pourrait probablement n'être
décidée que par une cour dans le cadre de procédures sans
intérêt pratique immédiat.
Ces mots me semblent décrire exactement le cas
qui nous intéresse. Les termes de la Loi sur l'accès
à l'information sous-entendent une relation conti
nue entre le Commissaire à l'information et
chaque institution fédérale. La présence d'un coor-
donnateur de l'accès à l'information dans presque
tous les ministères, dont la fonction consiste à
faciliter les demandes d'information adressées à
son ministère et à s'occuper des demandes de
renseignements du Commissaire à l'information,
en est la preuve. Par conséquent, les deux parties à
la présente demande ont tout intérêt à obtenir des
directives pour les aider dans leurs futures rela
tions. Toute prorogation de délai peut faire l'objet
d'une plainte auprès du Commissaire et d'une
enquête subséquente. Un jugement déclaratoire
énonçant les critères relatifs à une prorogation de
délai justifiée aiderait les deux parties à établir
leurs devoirs en vertu de la loi.
En fait, c'est une question qui est plus suscepti
ble de se présenter dans des situations où l'ordon-
nance recherchée n'a plus de conséquences prati-
ques. En l'espèce, il s'agit du retard, et non pas
d'un refus catégorique de communiquer des infor-
mations. Tous conviennent qu'il y a des cas où le
retard à communiquer équivaut à un refus de
communiquer, particulièrement lorsque la commu
nication de l'information recherchée devient inop
portune après une_ certaine date. Si dans ce con-
texte on estime que «conséquences pratiques»
s'entend du pouvoir de la Cour d'ordonner la
communication de documents qui ont fait l'objet
d'un refus, il est alors vrai que cette question se
présentera rarement dans une instance menant à
ce redressement. La possibilité pour une institution
fédérale d'invoquer une prorogation de délai pour
s'abstenir légalement de communiquer des infor-
mations avant une date cruciale est le motif le plus
susceptible d'entraîner une plainte de ce genre.
Dans de telles circonstances, lorsque la Cour est
prête à entendre l'affaire, les documents auront
presque toujours été rendus publics.
Par conséquent, bien que l'ordonnance visant ces
demandes pourrait bien être de nature déclara-
toire, je ne saurais conclure, à ce stade prélimi-
naire, que la formulation des articles 42 et 49
exclut cette possibilité. En fait, les derniers mots
de l'article 49 ont une portée suffisamment large
pour englober ce genre d'ordonnance, et je ne vois
rien dans la Loi à l'appui d'une intention contraire.
Compte tenu des faits en l'espèce, une telle ordon-
nance peut être tout à fait appropriée.
Je passe maintenant à l'examen des demandes
préliminaires du requérant. Étant donné que j'ai
conclu que l'article 49 confère à cette Cour la
compétence pour réviser la présente affaire, et que
cette compétence est suffisamment étendue pour
permettre à la Cour de rendre l'ordonnance
recherchée, il ne conviendrait pas que j'ordonne
l'examen d'un point litigieux. Je sais que dans les
avis de requêtes on énumère d'autres genres de
redressements, par exemple: exiger que l'intimé
dépose une défense, ordonner à l'intimé de faire
comparaître des témoins pour qu'ils soient contre-
interrogés et [TRADUCTION] «toute autre ordon-
nance appropriée enjoignant à l'intimé d'exposer
les raisons pour lesquelles il a invoqué une proro-
gation de délai de 120 jours, et comment il a utilisé
ce délai pour répondre à la demande». Il est évi-
dent que le Commissaire à l'information désire
obtenir une ordonnance obligeant le Ministère à
préciser les raisons pour lesquelles il a invoqué des
prorogations de délai. Je n'ai pas l'intention de
rendre une telle ordonnance. Le Commissaire à
l'information n'a pas besoin de l'aide de la Cour
pour obtenir les raisons qui sous-tendent la déci-
sion d'invoquer des prorogations de délai en l'es-
pèce. La Loi l'autorise à le faire et elle lui donne
amplement de moyens pour s'acquitter de ce
devoir.
L'intimé, en retour, est libre de décider s'il
conteste ou non la preuve du requérant et dans
quelle mesure il le fera—toujours en tenant
compte du fait que, s'il s'abstient de le faire, le
requérant gagnera sa cause. Ce dernier soutient
que la Cour ne peut pas faire une révision adé-
quate des refus présumés sans connaître les raisons
pour lesquelles l'intimé a invoqué une prorogation
de délai. Pour effectuer une révision en vertu de
l'article 42, je ne vois pas qu'il soit nécessaire de
priver l'intimé de son droit de présenter sa cause
de la façon qu'il estime appropriée. Les procédures
et pouvoirs ordinaires prévus dans la Loi sur l'ac-
cès à l'information sont suffisants pour que l'on
puisse effectuer une révision adéquate de ces
questions.
Cela dit, je réitère ce que j'ai déjà mentionné
dans mes motifs rendus verbalement: il serait
beaucoup plus facile de trancher la présente
affaire sur le fond si l'intimé pouvait fournir des
raisons plus précises pour les prorogations de délai.
Par conséquent, bien que je ne sois pas disposé à
accueillir les requêtes préliminaires du requérant,
j'incite l'avocat de l'intimé à considérer sérieuse-
ment la possibilité de déposer des preuves addition-
nelles par affidavit.
Pour les motifs susmentionnés, les deux groupes
de requêtes préliminaires sont rejetés. Les deman-
des originales de révision en vertu de l'article 42
peuvent être acheminées de la façon normale. Les
frais suivront l'issue de la cause.
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