T-842-87
T-1106-87
David Vienneau (requérant)
c.
Solliciteur général du Canada (intimé)
Gregory S. Kealey (requérant)
c.
Solliciteur général du Canada (intimé)
RÉPERTORIÉ: VIENNEAU C. CANADA (SOLLICITEUR GÉNÉRAL)
Division de première instance, juge en chef adjoint
Jerome—Ottawa, 16 décembre 1987; 3 mars 1988.
Accès à l'information — Les documents communiqués con-
tiennent de nombreuses suppressions — La lettre d'accompa-
gnement énumérait les articles invoqués pour justifier ces
suppressions, mais ces articles ne figuraient pas en regard des
parties supprimées — L'art. 10 de la Loi sur l'accès à l'infor-
mation n'exige pas d'indiquer la disposition précise invoquée
pour chaque partie d'un document soustraite à la communica
tion.
Il s'agit de demandes d'examen de la prétendue dérogation
de l'intimé aux prescriptions du législateur lors d'un refus de
communiquer certains documents demandés conformément à la
Loi sur l'accès à l'information. De nombreux extraits avaient
été supprimés des copies de documents que les requérants ont
reçues. Une lettre d'accompagnement énumérait les articles
pertinents invoqués pour justifier ces suppressions, mais ces
articles ne figuraient pas en regard des parties supprimées
(pratique suivie par certains ministères fédéraux).
La question de droit à trancher était de savoir si l'article 10
de la Loi obligeait le responsable d'une institution fédérale à
préciser les dispositions invoquées pour chaque partie du docu
ment soustraite à la communication. Les requérants ont cité
l'alinéa 10(1)b) qui exige que l'avis mentionne la disposition
précise de la Loi sur laquelle se fonde le refus. Les requérants
ont fait valoir que ale refus» visait chaque suppression effectuée
sur un document, et que les motifs de chaque refus devaient
être énoncés. Toujours selon les requérants, le demandeur a
besoin de ces renseignements pour décider s'il déposera une
plainte et pour connaître le motif précis du refus de l'institution
fédérale. L'intimé a soutenu que puisqu'aucune précision de ce
genre n'était requise lorsque le document était retenu dans sa
totalité, les requérants ne pouvaient exiger, dans le cas d'un
document communiqué partiellement, plus de précision.
Jugement: Il y a lieu de répondre par la négative à la
question et de rejeter les demandes.
La question soulevée en l'espèce se présente uniquement
lorsque le responsable de l'institution concernée a opposé un
premier refus, et qu'il est tenu par la suite de décider s'il y a
lieu de communiquer les parties qui peuvent raisonnablement
être prélevées. Lorsque le document est jugé renfermer des
renseignements incommunicables, il n'y a qu'un seul refus. La
communication subséquente de n'importe quelle partie n'est
qu'une application de la Loi et non un nouveau refus. Par
conséquent, un seul avis indiquant les dispositions d'exception
doit suffire. Un avis écrit est suffisant aux fins des articles 7 et
10. Tout refus entraîne d'office le droit de porter plainte et, en
définitive, celui de recourir au contrôle judiciaire de chaque
élément du refus. Ces droits ne dépendent pas de l'indication
des dispositions précises invoquées pour chaque suppression
effectuée dans un document. La pratique qui consiste à fournir
les numéros des articles applicables en regard des suppressions
est toutefois recommandable et conforme au but visé par la Loi,
celui de fournir aux citoyens le plus de renseignements possible.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur l'accès à l'information, S.C. 1980-81-82-83,
chap. 111 (annexe I), art. 2, 3, 4, 7, 10, 25, 41,
42(1)b).
AVOCATS:
Michael L. Phelan, Pat J. Wilson et Paul B.
Tetro pour les requérants.
Barbara Mclsaac pour les intimés.
PROCUREURS:
Osler, Hoskin & Harcourt, Ottawa, pour les
requérants.
Le sous-procureur général du Canada pour
les intimés.
Ce qui suit est la version française des motifs
de l'ordonnance rendus par
LE JUGE EN CHEF ADJOINT JEROME: Les pré-
sentes requêtes sont présentées en vertu de l'article
41 de la Loi sur l'accès à l'information [S.C.
1980-81-82-83, chap. 111 (annexe I)] par le Com-
missaire à l'information, au nom des demandeurs-
requérants, conformément à l'alinéa 42(1)b) de la
Loi. Les requêtes portent sur la révision de la
prétendue dérogation de l'intimé aux prescriptions
du législateur, savoir son refus de communiquer
certains documents demandés conformément à la
Loi. Par des ordonnances rendues en date du 20
octobre 1987, j'ai décidé que ces requêtes devaient
être entendues simultanément, et que la question
préliminaire de droit sur laquelle il fallait statuer
était la suivante :
L'article 10 de la Loi sur l'accès à l'information (la «Loi»)
oblige-t-il le responsable d'une institution fédérale à indiquer,
pour chaque partie d'un document soustraite à la communica
tion en application de l'article 25 de la Loi, les dispositions
précises de la Loi sur lesquelles sont fondées les exceptions à la
communication?
La question préliminaire a été débattue à Ottawa,
le 16 décembre 1987.
Les requérants ont demandé l'accès à certains
documents qui relevaient du Service canadien du
renseignement de sécurité (SCRS) en 1985 et
1986. Certains documents requis leur ont été fina-
lement communiqués. De nombreux extraits
étaient supprimés des copies de documents qu'ils
ont reçues, du fait qu'ils étaient considérés comme
incommunicables en vertu de la Loi. Dans chaque
cas, une lettre d'accompagnement indiquait les
articles pertinents sur lesquels l'intimé s'était
fondé pour justifier son refus de communiquer les
parties supprimées. Les articles étaient simplement
énumérés dans la lettre d'accompagnement, mais
ne figuraient pas en regard des parties supprimées,
pratique suivie par certains ministères fédéraux.
Les requérants ont déposé une plainte devant le
Commissaire à l'information relativement au sort
réservé à leurs demandes. Ils se sont plaints notam-
ment du fait que les exceptions pertinentes
n'étaient pas précisées à l'égard de chaque partie
supprimée. Le personnel du Commissaire a institué
une enquête, à l'issue de laquelle le Commissaire
adjoint a écrit au Solliciteur général le 26 novem-
bre 1986. Cette lettre se lit, en partie, comme suit :
[TRADUCTION] Pour chacun des quatre incidents faisant l'objet
des plaintes, le requérant a simplement reçu du SCRS une note
d'accompagnement, dans laquelle il est mentionné, entre autres,
que «certains documents qui vous ont été fournis ont fait l'objet
d'une exception, en tout ou en partie, en vertu de ....; cette
mention était suivie généralement des articles pertinents. Les
parties supprimées (faisant l'objet de l'exception) dans les
documents communiqués ne contenaient aucune indication
quant à la disposition sur laquelle était fondée cette exception
en particulier et, de ce fait, le requérant ne disposait d'aucune
explication quant aux motifs pour lesquels telle ou telle partie
du document n'avait pas été fournie, pas plus qu'il n'était
éclairé sur quelque fondement lui permettant de formuler une
plainte quelconque.
En me basant sur l'alinéa 10(1)b), je suis d'avis que les
dispositions précises justifiant les exceptions doivent être indi-
quées au requérant, et ce, sur la partie pertinente du document.
Le SCRS ne s'est pas conformé à cet alinéa de la Loi et, par
conséquent, je conclus que ces quatre plaintes sont «bien
fondées».
En m'appuyant sur le paragraphe 37(1) de la Loi sur l'accès à
l'information, je recommande donc que le SCRS informe le
professeur Kealey et M. Vienneau des dispositions précises aux
termes desquelles les exceptions ont été appliquées aux docu
ments qui leur ont été communiqués en vertu de la Loi sur
l'accès à l'information, le ou avant le 19 décembre 1986, à
moins que, dans ce même délai, vous ne m'avisiez qu'une
mesure a été prise ou qu'elle est envisagée pour l'application de
la présente recommandation, ou que vous ne fournissiez les
motifs pour lesquels cette mesure ne l'a pas été.
Le solliciteur général a répondu comme suit :
[TRADUCTION] L'alinéa 10(1)b) de la Loi prescrit, entre
autres, que si la communication est refusée, la lettre écrite au
demandeur doit indiquer la disposition précise de la Loi sur
laquelle le refus est fondé. Je crois comprendre que, non
seulement le SCRS fournit cette information dans sa réponse
écrite, mais il indique clairement, sur le document, les passages
qui ne peuvent être communiqués. Il ne regroupe pas toutefois
les deux types d'information mais d'après l'avis de nos conseil-
lers juridiques, la Loi ne semble pas l'obliger à le faire.
Je sais que l'interprétation que vous suggérez à l'égard de
l'alinéa 10(1)b) est reconnue par certaines institutions. Néan-
moins, dans le traitement des documents du SCRS, l'applica-
tion de votre interprétation nuirait au but visé par les excep
tions, puisqu'elle risquerait de fournir des indices sur le type de
renseignements incommunicables. Dans certains cas, la préci-
sion des exceptions appliquées ne doit pas donner d'indices sur
la nature possible des renseignements incommunicables. Si le
SCRS se pliait à votre façon de voir, un tel résultat serait à
craindre.
Compte tenu de cette interprétation de la Loi, je ne propose
aucune autre mesure à cet égard. J'estime qu'en l'espèce l'atti-
tude du SCRS est conforme aux exigences du législateur.
Le Commissaire adjoint à l'information a trans-
mis cette correspondance aux requérants, en même
temps que sa décision par laquelle il reconnaît le
bien-fondé de leurs plaintes. C'est alors que les
requêtes ont été présentées.
Les dispositions pertinentes de la Loi sont les
articles 7, 10 et 25 :
7. Le responsable de l'institution fédérale à qui est faite une
demande de communication de document est tenu, dans les
trente jours suivant sa réception, sous réserve des articles 8, 9 et
11 :
a) d'aviser par écrit la personne qui a fait la demande de ce
qu'il sera donné ou non communication totale ou partielle du
document;
b) le cas échéant, de donner communication totale ou par-
tielle du document.
10. (1) En cas de refus de communication totale ou partielle
d'un document demandé en vertu de la présente loi, l'avis prévu
à l'alinéa 7a) doit mentionner, d'une part, le droit de la
personne qui a fait la demande de déposer une plainte auprès
du Commissaire à l'information et, d'autre part :
a) soit le fait que le document n'existe pas;
b) soit la disposition précise de la présente loi sur laquelle se
fonde le refus ou, s'il n'est pas fait état de l'existence du
document, la disposition sur laquelle il pourrait vraisembla-
blement se fonder si le document existait.
(2) Le paragraphe (1) n'oblige pas le responsable de l'institu-
tion fédérale à faire état de l'existence du document demandé.
(3) Le défaut de communication totale ou partielle d'un
document dans les délais prévus par la présente loi vaut déci-
sion de refus de communication.
25. Le responsable d'une institution fédérale, dans les cas où
il pourrait, vu la nature des renseignements contenus dans le
document demandé, s'autoriser de la présente loi pour refuser
la communication du document, est cependant tenu, nonobstant
les autres dispositions de la présente loi, d'en communiquer les
parties dépourvues des renseignements en cause, à condition
que le prélèvement de ces parties ne pose pas de problèmes
sérieux.
Les arguments sont fondés, en l'espèce, sur deux
différentes interprétations du mode de refus prévu
par ces articles. Les requérants soutiennent que
l'article 7 donne à un demandeur le droit à la
communication totale ou partielle d'un document,
et le droit d'être avisé si la communication sera
accordée. Le but de la notification prévue aux
articles 7 et 10 est d'aviser le demandeur si ce droit
lui est reconnu ou non, et le motif du refus, le cas
échéant. L'alinéa 10(1)b) exige que l'avis men-
tionne la disposition précise de la Loi sur laquelle
se fonde le refus. Les demandeurs soutiennent que
les mots «le refus» visent chaque suppression effec-
tuée sur un document, en vertu d'une disposition
prévoyant une exception, étant donné que chaque
suppression constitue un refus de fournir «une
partie» d'un certain document. Ils en concluent que
les motifs d'un tel «refus» doivent être énoncés, et
qu'ils doivent être aussi détaillés et précis pour le
refus touchant la communication partielle d'un
document que pour le refus visant un document
complet.
Les requérants soutiennent aussi que le droit de
déposer une plainte et de demander la révision
judiciaire de la décision qui refuse la communica
tion dépend de l'avis qui indique le fondement
précis de chaque exception. Le demandeur qui
s'est vu refuser ce droit a besoin de ces renseigne-
ments pour décider s'il déposera une plainte, et
pour connaître le motif précis du refus de l'institu-
tion fédérale.
Les requérants reconnaissent, en fait, une cer-
taine justification à la thèse du solliciteur général
et admettent que, dans certains cas, une telle
précision risque d'aller à l'encontre du but visé par
les exceptions, en permettant au demandeur de
connaître ou de deviner le contenu de la partie
prélevée. Les requérants suggèrent que, dans de
tels cas, l'institution intimée soit autorisée à prou-
ver la vraisemblance de cette conséquence et, le
cas échéant, dispensée de l'obligation d'indiquer
les exceptions pertinentes pour chaque suppression.
En revanche, l'intimé soutient que le droit d'ac-
cès reconnu aux articles 2, 3 et 4 de la Loi
s'applique aux «documents» relevant d'une institu
tion fédérale, et non aux renseignements contenus
dans ces documents. Il ressort des premiers mots
de chacun des articles portant sur les exceptions
(articles 13 à 24) que, chaque fois qu'un document
renferme des renseignements incommunicables, le
responsable de l'institution fédérale en cause est
autorisé à refuser la communication du document
dans sa totalité. Si l'accès doit être refusé, l'alinéa
10(1)b) exige que des motifs précis soient donnés
dans l'avis écrit envoyé conformément à l'article 7.
Ces motifs consisteront en une liste des disposi
tions régissant les exceptions qui ont été appli-
quées.
L'intimé soutient que rien ne permet de conclure
que l'article 10 exige de relier les exceptions perti-
nentes aux parties précises du document du simple
fait qu'il a été communiqué partiellement en vertu
de l'article 25. Si le prélèvement était impossible et
le document retenu dans sa totalité, aucune préci-
sion ne serait requise. Les requérants ne peuvent
exiger, dans le cas d'un document communiqué
partiellement, plus de précision dans les motifs que
s'il s'agissait d'un document retenu entièrement.
L'intimé soutient également que, dans les cas où
la mention d'exceptions précises en regard des
suppressions effectuées peut fournir «des indices»
sur leur contenu, la solution proposée par les
requérants est inacceptable. Il s'agit là d'une inter-
prétation déraisonnable de l'alinéa 10(1)b). Cette
solution (selon laquelle l'institution fédérale en
cause est tenue de faire la preuve d'un préjudice
raisonnablement plausible) impose à l'institution
fédérale un fardeau supplémentaire et astreignant,
que la Loi ne prévoit pas de façon explicite.
Il me semble que la question soulevée en l'espèce
se présente uniquement lorsque le responsable de
l'institution a émis un premier refus et qu'il est
tenu par la suite d'interpréter l'obligation, pres-
crite par l'article 25 de la Loi, de communiquer les
parties qui peuvent raisonnablement être prélevées.
Un tel prélèvement ne change rien cependant au
fait que, lorsque le document est jugé renfermer
des renseignements incommunicables, il n'y a
qu'un seul refus. La communication subséquente
de n'importe quelle partie, conformément à l'arti-
cle 25, ne peut être interprétée que comme une
application de la Loi, et non comme un nouveau
refus. S'il n'y a qu'un seul refus, un seul avis
indiquant les dispositions sur les exceptions doit
suffire.
Je ne trouve aucun fondement dans la Loi à la
thèse du requérant. Le libellé des articles 7 et 10
indique de façon non équivoque que l'obligation
d'une institution qui refuse l'accès consiste dans
l'envoi d'un avis écrit au demandeur, précisant
toutes les dispositions de la Loi sur lesquelles le
refus est fondé. Les numéros des articles pertinents
doivent être fournis dans cet avis. Rien ne permet
de conclure qu'ils doivent être reliés aux passages
supprimés, et encore moins qu'ils doivent être
écrits directement sur le document communiqué.
Je ne comprends pas davantage qu'un avis pré-
senté sous cette forme puisse porter atteinte aux
droits des requérants reconnus dans la Loi. Tout
refus entraîne d'office le droit de porter plainte et,
en définitive, celui de recourir à la révision judi-
ciaire de chaque élément du refus. Ces droits ne
dépendent pas de l'indication des dispositions trai-
tant des exceptions précises qui se rapportent à
chaque suppression effectuée dans un document.
Pour se conformer à l'obligation qui lui est faite de
justifier son refus, il suffit que l'institution fédérale
fournisse la liste des articles dans l'avis prévu à
l'article 7.
Cela dit, je m'empresse d'ajouter cependant que
je considère comme fortement recommandable la
pratique qui consiste à fournir les numéros des
articles applicables en regard des suppressions, et
qui a été adoptée par de nombreux ministères.
Bien qu'elle ne soit pas expressément prévue par la
loi, elle me semble parfaitement conforme au but
visé par la Loi sur l'accès à l'information, qui
consiste à fournir aux citoyens le plus de rensei-
gnements possibles sur leur gouvernement. Je
recommanderais donc, pour les cas où la divulga-
tion de renseignements protégés ne présente pas de
danger quant à leur origine ou à leur contenu, que
les institutions fédérales continuent à indiquer le
numéro de l'article pertinent pour chaque suppres
sion.
Il reste que, sur le plan du droit substantif, la
question préliminaire posée en l'espèce doit rece-
voir une réponse négative. Les parties ont convenu
que, dans le cas d'une réponse négative, les présen-
tes requêtes pouvaient être rejetées. Les requêtes
présentées en vertu de l'article 41 de la Loi sont
donc rejetées avec dépens.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.