T-1999-88
Larry Sault (demandeur)
c.
Maurice LaForme, Graham King, George King,
Sylvia Sault, Carol Brant, Georgina Sault
(défendeurs)
RÉPERTORIÉ: SAULT c. LAFORME
Section de première instance, juge Strayer—
Toronto, 8 février; Ottawa, 13 février 1989.
Peuples autochtones — La résolution du Conseil de bande
portant suspension de la qualité de membre du demandeur est
inopérante — La résolution du Conseil équivaut à une opinion
sur la capacité du demandeur — La Loi sur les Indiens est
exhaustive quant aux élections et aux assemblées d'un Conseil
— L'ajout de critères à ceux figurant à l'art. 28(2) de la Loi va
à l'encontre de l'intention du législateur — Le Règlement sur
le mode de procédure au conseil des bandes d'Indiens n'ac-
corde pas au Conseil le pouvoir implicite d'exercer d'autres
contrôles diciplinaires sur les assemblées sur une base ad hoc.
Equity — Doctrine des «mains propres» — Cette doctrine ne
s'applique que lorsqu'un demandeur s'adresse à la Cour pour
obtenir un avantage déraisonnable — Le comportement offen-
sant du demandeur ne se rapporte pas directement à la ques
tion dont est saisie la Cour — I/ n'y a pas lieu à application de
cette doctrine.
Pratique — Frais et dépens — L'absence d'une jurispru
dence applicable n'empêche pas de condamner aux dépens les
défendeurs qui n'ont pas eu gain de cause — Un examen
attentif des dispositions applicables aurait dû conduire les
défendeurs à la conclusion de la Cour.
Il s'agit d'une action en jugement déclaratoire portant qu'une
résolution adoptée par un conseil de bande indienne, qui visait à
suspendre le demandeur, membre de ce conseil, sans traitement
pour le reste de son mandat de deux ans est inopérante. 11 est
également demandé une injonction réintégrant le demandeur
comme membre au Conseil et à divers comités, et prescrivant
qu'il lui soit versé des honoraires pour sa présence aux réunions
de ce conseil et de ces comités. La décision de suspendre le
demandeur reposait sur son inexpérience, sur ses critiques
publiques des décisions du Conseil et sur son empressement à
appuyer une action en justice intentée contre la bande ou le
Conseil par un ancien membre du personnel. Le demandeur
soutient que ni la Loi sur les Indiens ni le Règlement sur le
mode de procédure au conseil des bandes d'Indiens ne confé-
rait au Conseil le pouvoir d'adopter la résolution.
Jugement: la résolution est inopérante. Compte tenu de cette
conclusion, aucune injonction n'est nécessaire pour réintégrer le
demandeur dans ses fonctions. Le demandeur a droit à des
honoraires pour sa présence aux assemblées du Conseil
seulement.
L'expulsion du demandeur du Conseil avait pour cause
immédiate son intervention en faveur d'un ancien membre du
personnel qui avait quitté la bande après deux jours de travail.
La résolution n'était pas un moyen de maintien du bon ordre. Il
s'agissait plutôt d'une opinion selon laquelle le demandeur
n'était pas fait pour être membre du Conseil. Le Conseil n'était
pas autorisé à rendre le demandeur inapte à siéger pour ce
motif.
Un conseil de bande «est créé par la Loi sur les Indiens». En
tant que tel, le Conseil n'a que les pouvoirs que la Loi lui
confère. L'économie de la Loi pour ce qui est des élections et
des assemblées d'un conseil est exhaustive. Les motifs pour
lesquels le poste d'un conseiller dûment élu peut être considéré
comme vacant figurent au paragraphe 78(2) de la Loi. L'ajout
de critères tels que l'inexpérience, un comportement sujet à
controverse, l'intervention dans le réengagement d'un ancien
membre du personnel, va à l'encontre de l'intention du législa-
teur d'exclure tous les critères à l'exception de ceux prévus au
paragraphe 78(2). De plus, le fait que les défendeurs n'ont pas
envisagé de prendre des mesures pour rétablir l'effectif du
Conseil et remplir la vacance contrevient aux paragraphes
74(2) et 78(4) de la Loi.
Ni l'article 10 ni l'article 16 du Règlement sur le mode de
procédure au conseil des bandes d'Indiens (qui autorisent le
chef de bande à faire régner l'ordre aux assemblées du Con-
seil), ni l'article 23 (en vertu duquel un membre de la bande
peut être exclu des assemblées en cas de conduite malséante) ne
peuvent être invoqués. Aucune de ces dispositions ne confère au
Conseil le pouvoir implicite d'exercer d'autres contrôles disci-
plinaires sur les assemblées sur une base ad hoc. En tout état de
cause, la résolution en question ne se rapporte pas à la procé-
dure, mais à la capacité d'un membre de la bande d'être
membre du Conseil. N'est pas non plus applicable l'article 31
du Règlement (qui autorise le Conseil à établir tout règlement
interne qui ne soit pas en contradiction avec le Règlement). (1)
L'article 31 délègue au Conseil un pouvoir législatif; ce pouvoir
ne saurait être exercé sur une base ad hoc; (2) les règlements
internes, si règlements il y a, doivent se rapporter à la procé-
dure et non à des questions de capacité; (3) tout règlement
interne visant à ajouter davantage de critères pour l'expulsion
de membres serait incompatible avec l'article 23 du Règlement.
La résolution du Conseil étant inopérante, il n'y a pas lieu à
injonction rétablissant le demandeur dans sa qualité de membre
du Conseil et des comités. Le demandeur a droit au versement
d'honoraires pour sa présence aux assemblées du Conseil seule-
ment, les faits reconnus confirmant cette présence.
L'argument des défendeurs selon lequel il y a lieu d'appliquer
en l'espèce la doctrine des «mains propres», ce qui fait que le
redressement demandé devrait être refusé,• doit être rejeté.
Cette doctrine ne s'applique que lorsqu'un demandeur s'adresse
à la Cour pour obtenir un avantage déraisonnable. Le compor-
tement déraisonnable du demandeur ne se rapporte pas directe-
ment à la question dont 'est saisie la Cour, c'est-à-dire à la
décision illégale d'un organisme quasi public.
Doit être également rejetée la prétention des défendeurs
selon laquelle ils ne devraient pas être condamnés aux dépens,
car s'il s'agit d'un cas sans précédent. Bien qu'il soit vrai qu'il
n'existe aucune jurisprudence applicable, un examen attentif de
la Loi et du Règlement aurait dû conduire les défendeurs à
considérer la résolution comme étant inopérante.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi constitutionnelle de /982, annexe B, Loi de 1982 sur
le Canada, 1982, chap. 11 (R.-U.), art. 35.
Loi sur la Cour fédérale, S.R.C. 1970 (2' Supp.), chap.
10, art. 18.
Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, chap. 1-6, art. 74(2), 78,
79, 80, 81, 83.
Règlement sur le mode de procédure au conseil des
bandes d'Indiens, C.R.C., chap. 950, art. 10, 16, 23,
25, 31.
JURISPRUDENCE
DÉCISIONS CITÉES:
Alliance de la Fonction publique du Canada c. Francis et
autres, [ 1982] 2 R.C.S. 72; Re Whitebear Band Council
and Carpenters Provincial Council of Saskatchewan et
al. (1982), 135 D.L.R. (3d) 128 (C.A. Sask.); Canaton-
quin c. Gabriel, [1980] 2 C.F. 792 (C.A.); Attorney
General of Canada v. Brent, [1956] R.C.S. 318; 2 D.L.R.
(2d) 503; Brant Dairy Co. Ltd. et autre c. Milk Commis
sion of Ontario et autre, [1973] R.C.S. 131; (1972), 30
D.L.R. (3d) 559; City of Toronto v. Polai, [I970] I O.R.
483 (C.A.); confir. dans Polai c. Corporation of the City
of Toronto, [1973] R.C.S. 38.
DOCTRINE
Spry, I. C. F., The Principles of Equitable Remedies, 3`
éd. London: Sweet & Maxwell, 1984.
AVOCATS:
P. D. Amey et G. Pulham pour le demandeur. '
W. Henderson pour les défendeurs.
PROCUREURS:
Waterous, Holden, Amey, Hitchon, Brantford
(Ontario), pour le demandeur.
LaForme, Henderson, Toronto, pour les
défendeurs.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE STRAYER:
Introduction
Il s'agit d'une action en jugement déclaratoire
portant qu'une résolution du 13 juin 1988 des
Mississaugas du Conseil de la bande indienne de
New Credit, qui visait à suspendre le demandeur
sans traitement en tant que membre de ce conseil
pour le reste de son mandat, est inopérante. Il est
également demandé une injonction réintégrant le
demandeur au Conseil comme membre et à ces
comités où il siégeait autrefois, et prescrivant qu'il
lui soit versé des honoraires pour sa présence
depuis le 13 juin 1988 aux assemblées où on lui a
refusé le statut de membre du Conseil.
Les défendeurs sont les autres membres du Con-
seil encore en fonction que le demandeur, il l'a
confirmé, poursuit en leur qualité de conseillers et
non en leur qualité personnelle.
Les faits
Par suite d'un avis demandant d'admettre des
faits signifié par le demandeur aux défendeurs,
ceux-ci ont reconnu:
[TRADUCTION] 1. Que, le 16 décembre 1987, le demandeur a
régulièrement été élu par acclamation au poste de conseiller de
bande des Mississaugas de la bande de New Credit.
2. Que le mandat de conseiller était de deux ans, commençant
le 16 décembre 1987 et prenant fin le 15 décembre 1989.
3. Que les défendeurs à l'instance constituent le reste du
Conseil de la bande et siégeaient en tant que conseillers de
bande à toutes les époques en cause.
4. Que, par motion n° 1 de l'assemblée spéciale du Conseil du
jeudi 17 décembre 1987, le demandeur a été nommé aux
comités administratifs du Conseil de la bande:
a) Comité Native Horizons;
b) Comité exécutif/des finances; et
c) Comité des services sociaux.
5. Que, par motion n° 10 de l'assemblée régulière du Conseil
qui a eu lieu le 11 avril 1988, le demandeur a été nommé au
comité des revendications foncières liées aux chemins de fer du
Conseil de la bande.
6. Que les conseillers reçoivent à titre d'honoraires 100 $ pour
chaque assemblée régulière du Conseil à laquelle ils assistent, et
75 $ pour chaque réunion de comité à laquelle ils assistent.
7. Que, par motion n° 8 de l'assemblée régulière du Conseil qui
a eu lieu le 13 juin 1988, le Conseil de la bande a voulu
suspendre le demandeur comme membre pour le reste de son
mandat.
8. Que, à l'assemblée régulière du Conseil du 27 juin 1988, le
Conseil de la bande a réaffirmé la motion antérieure visant à
suspendre le demandeur.
9. Que depuis la prétendue suspension
a) Le demandeur n'a pas le droit de parole pour toutes
questions soulevées au Conseil ou aux réunions de
comité;
b) Le vote du demandeur n'est pas reconnu à n'importe
quelle réunion du Conseil ou des comités;
c) Le demandeur ne reçoit plus de courrier ordinaire con-
cernant les affaires du Conseil et se voit refuser d'autres
renseignements relatifs à celles-ci et auxquels les con-
seillers ont normalement droit.
d) Le demandeur n'a pas reçu les honoraires courants pour
sa présence aux assemblées régulières du Conseil du 13
juin 1988, du 27 juin 1988, du 25 juillet 1988 et du 26
septembre 1988; et
e) Le conseil a voulu exclure le demandeur de son poste au
comité exécutif/des finances, au comité des services
sociaux et au comité des revendications foncières.
10. Que le demandeur ne contrevient pas à l'al. 78(2)a) de la
Loi sur les Indiens.
11. Que le ministre des Affaires indiennes n'a pas fait de
déclaration sous le régime de l'al. 78(2)b) de la Loi sur les
Indiens.
12. Que, à l'époque de la prétendue suspension de M. Sault, le
Conseil de la bande n'avait pas adopté d'autres règlements
internes à part ceux contenus dans la Loi sur les Indiens et le
Règlement pris en vertu de celle-ci, qui régissent la procédure
aux assemblées du Conseil.
La résolution en question est ainsi rédigée:
[TRADUCTION] Que le Conseil suspend par la présente Larry
Sault pour le reste du mandat sans traitement.
À une assemblée ultérieure du 27 juin 1988, après
avoir entendu tant l'avocat de M. Sault que celui
de la bande, le Conseil a confirmé cette résolution.
La justification de cette résolution donnée par la
majorité du Conseil est bien résumée dans sa
défense qui prétend que la mesure prise par le
Conseil était
[TRADUCTION] ... réputée appropriée et nécessaire étant
donné la combinaison des facteurs suivants:
a) le manque total d'expérience du demandeur en tant que
membre du Conseil antérieurement à décembre 1987;
b) la façon contestée et offensante du demandeur de con-
duire les affaires de la bande et son incapacité d'établir un
bon rapport de travail avec le personnel;
c) l'interruption continuelle par le demandeur des assem
blées du Conseil, ce qui a donné lieu à de la frustration et de
la malveillance ainsi qu'à la prolongation excessive des
assemblées du Conseil;
d) les déclarations publiques du demandeur destinées à dimi-
nuer la réputation des autres conseillers, des employés de la
bande et à faire baisser l'estime que les collectivités avoisi-
nantes et d'autres réserves indiennes ont pour la collectivité
New Credit; et
e) l'empressement du demandeur à appuyer une action en
justice intentée contre la bande ou contre le Conseil, ou
contre les deux à la fois, par des personnes qui ne sont pas
membres des Mississaugas de la bande indienne de New
Credit.
La véritable question que j'ai à trancher est de
savoir si le Conseil avait compétence pour adopter
ce genre de résolution. Il ne m'appartient pas de
juger le comportement du demandeur ou la réac-
tion des défendeurs à ce comportement, sauf dans
la mesure où cela me permet de caractériser la
décision prise par le Conseil. Il suffit de dire que,
d'après la preuve, le demandeur avait une attitude
provocante dans ses rapports tant avec le personnel
de la bande qu'avec les autres membres du Conseil
de celle-ci. Il critiquait en public les autres mem-
bres du Conseil et les décisions qu'ils avaient prises
ou qu'ils allaient prendre. Il propageait ses points
de vue au moyen de circulaires destinées aux mem-
bres de la bande et d'interviews avec la presse. Il
semble également clair que d'autres membres du
Conseil ont réagi excessivement et négativement à
ce que même le demandeur semble reconnaître
comme étant un comportement imprudent de sa
part. Si ce comportement ne semble pas aller, dans
une grande mesure, au-delà de ce qui est considéré
comme un comportement tolérable, pour ne pas
dire déplaisant, de la part de représentants élus
d'ailleurs, il était certainement perturbateur dans
le contexte d'une bande indienne de neuf cents
membres dotée d'un conseil composé d'un chef et
de neuf membres. L'acte du demandeur qui a
finalement donné lieu à l'adoption de la résolution
en question consistait dans son intervention pour le
compte d'un Morgan Jacobs qui avait quitté son
poste à la bande après deux jours. Après avoir
discuté de la question avec Jacobs, le demandeur a
dit à l'administrateur de la bande que, selon lui, si
la bande 'ne réengageait pas Jacobs, ce dernier
pourrait avoir une cause d'action et lui, le deman-
deur, aiderait Jacobs à l'intenter si besoin est. Par
la suite, l'administrateur de la bande a réengagé
Jacobs sans consulter les autres membres du Con-
seil. Certes, on pourait mettre en question le juge-
ment dont ont fait preuve tant le demandeur que
l'administrateur de la bande dans ces circons-
tances; mais c'était le rôle du demandeur qui était
considéré comme parfaitement intolérable et qui a
donné lieu à la résolution en question.
En l'espèce, le demandeur soutient que le Con-
seil de la bande n'avait pas compétence pour adop-
ter une telle résolution, parce que cela a eu pour
conséquence qu'il quitte son poste au Conseil pour
le reste de son mandat, c'est-à-dire du 13 juin 1988
au 15 décembre 1989. Voici le résumé de sa
position: ni la Loi sur les Indiens dans sa version
en vigueur à l'époque' ni le Règlement sur le mode
de procédure au conseil des bandes d'Indiens 2 pris
' S.R.C. 1970, chap. 1-6.
2 C.R.C., chap. 950.
en vertu de cette loi ne prévoit un tel pouvoir
exprès; le Conseil n'avait donc pas ce pouvoir
puisque l'économie de la Loi quant aux élections et
aux assemblées de conseil est exhaustive étant
donné qu'un conseil de bande est créé par une loi
fédérale, et n'a aucun pouvoir à part celui conféré
en vertu de la loi. D'autre part, les défendeurs font
valoir que la résolution représente rien de plus
qu'une mesure visant à exclure le demandeur des
assemblées du Conseil et de ses comités, et que
tout organisme public a le pouvoir implicite de
punir ses membres de cette façon pour lui permet-
tre d'exercer ses activités. Ils prétendent en outre
l'économie de la Loi sur les Indiens et de son
Règlement d'application n'est pas exhaustive à cet
égard et que, par ailleurs, les bandes indiennes
peuvent recourir aux formes traditionnelles de
gouvernement si la Loi sur les Indiens ne les
interdit pas expressément. Des éléments de preuve
ont été produits pour montrer que, dans le gouver-
nement traditionnel des Mississaugas de la bande
de New Credit, avant que la bande ne soit assujet-
tie au système électoral de la Loi sur les Indiens
(en vertu de ce qui est maintenant l'article 74 de
cette Loi) de 1924, les conseillers pouvaient être
révoqués pour diverses raisons, dont l'inconduite
générale dans la collectivité. On a également laissé
entendre que, à cette époque, il n'existait aucun
nombre fixe de conseillers.
Il convient de souligner que les défendeurs ont
précisé qu'ils n'invoquent pas les droits ancestraux
ou l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982
[annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, chap.
11 (R.-U.)] pour justifier la résolution adoptée par
la majorité le 13 juin 1988, parce qu'ils estiment
que cette résolution n'est nullement incompatible
avec les lois fédérales qui sont muettes sur ce
point. Ainsi donc, point n'est besoin d'invoquer les
droits ancestraux ou constitutionnels pour justifier
l'acte de passer outre aux lois fédérales.
Conclusions
J'ai conclu que la résolution en question équiva-
lait à l'expulsion du demandeur du Conseil de la
bande. On ne conteste pas le fait que la résolution
signifiait, et toutes les parties l'ont entendue dans
ce sens, que le demandeur ne pouvait siéger à titre
de membre pour les dix-huit mois restants de son
mandat, et qu'il ne pouvait non plus être rémunéré
comme les autres conseillers, c'est-à-dire 100 $
pour chaque présence à une assemblée du Conseil,
et 75 $ pour chaque présence à une réunion de
comité. Rien ne laisse entendre que cette décision
devait faire l'objet d'une révision, qu'elle a été
révisée, ou qu'elle sera révisée par le Conseil au
cours de la période restante du mandat du deman-
deur. Aucune condition n'a été imposée, par exem-
ple, pour permettre au demandeur de retourner à
son poste s'il présentait ses excuses au Conseil pour
son comportement aux assemblées. Au lieu de cela,
il est clair que cette décision a été prise par la
majorité du Conseil, en grande partie compte tenu
du comportement du demandeur en dehors des
assemblées du Conseil. A part les autres plaintes
que le Conseil avait reçues à son sujet et qui ont
été mentionnées ci-dessus, relativement aux com
munications qu'il a faites à la presse et aux mem-
bres de la bande en général, et les renseignements
qu'il a exigés des employés de la bande, il est clair
que son expulsion du Conseil avait pour cause
immédiate ses interventions pour le compte de
Morgan Jacobs et auprès de l'administrateur de la
bande, Mark LaForme. Ainsi donc, on ne saurait
qualifier la résolution de simple moyen de main-
tien du bon ordre dans les assemblées du Conseil.
Il s'agissait d'une opinion selon laquelle le deman-
deur n'était pas fait pour être membre du Conseil.
Je suis convaincu que le Conseil n'était pas
autorisé à rendre ainsi le demandeur inapte à
siéger au Conseil à titre de membre. Sans traiter
d'une façon plus discursive que nécessaire de la
nature, des fonctions et des pouvoirs des conseils
des bandes indiennes, il me suffit d'examiner ces
parties de la Loi sur les Indiens et du Règlement
sur le mode de procédure au conseil des bandes
d'Indiens relatives à l'élection des membres des
conseils et à la conduite des assemblées des con-
seils de bande. Il a péremptoirement été statué
qu'un conseil de bande comme celui en question «a
été créé par la Loi sur les Indiens»', et que cela
implique que ces pouvoirs tels que celui qu'un
conseil possède découlent de cette loi. En fait, c'est
la source de ses pouvoirs qui fait que les décisions
3 Alliance de la Fonction publique du Canada c. Francis et
autres, [1982] 2 R.C.S. 72, la p. 78. Voir également Re
Whitebear Band Council and Carpenters Provincial Council of
Saskatchewan et al. (1982), 135 D.L.R. (3d) 128 (C.A. Sask.),
à la p. 133.
d'un conseil sont assujetties à la révision devant
cette Cour sous le régime de l'article 18 de la Loi
sur la Cour fédérale [S.R.C. 1970 (2 e Supp.),
chap. 10] °, compétence que les défendeurs à l'ins-
tance n'ont pas contestée. Ce fondement des pou-
voirs des conseils de bande rend inopportunes la
plupart des analogies avec les pouvoirs inhérents
des organismes souverains tels que le Parlement et
les législatures. Dans la Loi sur les Indiens telle
qu'elle était à l'époque de ces événéments, l'article
74 autorisait le ministre à déclarer, à l'égard d'une
bande, qu'à compter d'un jour à fixer le chef et les
conseillers de cette bande doivent être élus. Il est
constant qu'un tel arrêté a été rendu à l'égard des
Mississaugas de la bande de New Credit en 1924.
Cet article prévoit également l'élection des conseil-
lers par la majorité des votes des électeurs de la
bande. Suivant quelques autres dispositions con-
cernant l'admissibilité au vote et les procédures
d'élection, l'article 78 porte:
78. (1) Sous réserve du présent article, les chefs et conseil-
lers demeurent en fonction pendant deux années.
(2) Le poste de chef ou de conseiller devient vacant lorsque
a) le titulaire
(i) est déclaré coupable d'un acte criminel,
(ii) meurt ou démissionne, ou
(iii) est ou devient inhabile à détenir le poste aux termes
de la présente loi; ou
b) le Ministre déclare qu'à son avis le titulaire
(i) est inapte à demeurer en fonction parce qu'il a été
déclaré coupable d'une infraction,
(ii) a, sans autorisation, manqué les réunions du conseil
trois fois consécutives, ou
(iii) à l'occasion d'une élection, s'est rendu coupable de
faits de corruption, de malhonnêteté ou de méfaits, ou a
accepté des pots-de-vin.
(3) Le Ministre peut déclarer un individu, qui cesse d'occu-
per ses fonctions en raison du sous-alinéa (2)b)(iii), inhabile à
être candidat au poste de chef ou de conseiller durant une
période d'au plus six ans.
(4) Lorsque le poste de chef ou de conseiller devient vacant
plus de trois mois avant la date de la tenue ordinaire de
nouvelles élections, une élection spéciale peut avoir lieu en
conformité de la présente loi afin de remplir cette vacance.
L'article 79 autorise le gouverneur en conseil à
rejeter une élection lorsqu'il y a eu des faits de
corruption ou des infractions à la Loi sur les
Indiens à l'égard de cette élection. L'article 80
autorise le gouverneur en conseil à établir des
règlements sur les «assemblées de la bande et du
4 Canatonquin c. Gabriel, [1980] 2 C.F. 792 (C.A.).
conseil», et il l'a fait sous la forme du Règlement
sur le mode de procédure au conseil des bandes
d'Indiens 5 mentionné ci-dessus. On trouve ensuite
dans la Loi sur les Indiens la rubrique «pouvoirs
du conseil». Figurent sous cette rubrique les arti
cles 81 et 83 qui traitent assez longuement du
pouvoir particulier des conseils d'établir des
statuts.
Il faut souligner que, à l'article 78, le législateur
a prescrit un mandat de deux ans pour les conseil-
lers et a soigneusement précisé les motifs pour
lesquels le poste d'un conseiller dûment élu doit
être considéré comme vacant. Il est reconnu en
l'espèce qu'aucun de ces motifs ne s'applique. De
plus, le paragrahe 78(4) prévoit que lorsque le
poste de conseiller devient vacant plus de trois
mois avant la tenue d'une élection générale, une
élection complémentaire peut avoir lieu. On peut y
voir le désir du législateur de garantir certains
droits démocratiques des membres de la bande:
savoir que si une fois qu'ils ont élu un membre de
conseil, ce dernier est en droit de siéger, et ils sont
en droit de se faire représenter par lui, pendant
deux ans, à moins qu'il ne meure, ne soit déclaré
coupable d'une infraction, ne se rende coupable de
faits de corruption ou ne manque habituellement à
ses fonctions. Seuls ces événements précis ou
méfaits justifient, aux yeux du législateur, qu'il
soit démis de ses fonctions. Cependant, la majorité
de ce conseil de bande s'est chargée d'ajouter aux
critères figurant au paragraphe 78(2) ces défauts
tels que l'inexpérience, un comportement critique
et sujet à controverse, le désaccord avec le person
nel de la bande, l'imposition de travail au person
nel, l'intervention unilatérale au moyen de persua
sion ou de menaces dans le réengagement d'un
membre du personnel, et le recours à des moyens
dilatoires lors de réunions pour justifier ce qui
revient à démettre un conseiller de ses fonctions. À
mon avis, le législateur a voulu exclure tous ces
critères à l'exception de ceux mentionnés lorsqu'il
a prescrit au paragraphe 78(1) que les conseillers
doivent demeurer en fonction pendant deux années
sous réserve seulement des événements prévus aux
autres dispositions de l'article 78. Confirmer la
mesure prise par les défendeurs en l'espèce revien-
drait à autoriser la majorité d'un conseil de bande
à supprimer la dissidence en excluant du conseil à
5 Renvoi 2 précité.
n'importe quel moment de leur mandat prévu par
la loi ces membres qui offensent la majorité.
Il convient également de souligner que la Loi
contrôle le nombre de conseillers et tente d'assurer
que ces postes sont occupés. Le paragraphe 74(2)
prévoit qu'il doit y avoir un conseiller par cent
membres de la bande sauf si le ministre en ordonne
autrement. À l'époque en question, cela signifie
que la Loi exigeait qu'il y eût neuf membres du
conseil de la bande de New Credit. De plus, le
paragraphe 78(4) cité ci-dessus prévoit la tenue
d'une élection complémentaire pour remplir une
vancance à moins que le poste ne soit vacant peu
de temps avant une élection régulière. En l'espèce,
les défendeurs n'ont ni pris ni envisagé de prendre
des mesures pour rétablir l'effectif du Conseil à
neuf membres depuis l'expulsion du demandeur.
C'est pour cette raison également que la résolution
est clairement incompatible avec les dispositions
expresses de la Loi. (On n'a pas invoqué le fait que
le ministre avait accepté, après l'élection de neuf
membres en décembre 1987, de réduire dans le
futur le nombre des membres à sept. Je peux
présumer seulement qu'une telle réduction ne
devait pas prendre effet avant la prochaine élection
à la fin de 1989.)
En outre, je ne trouve ni dans la Loi ni dans le
Règlement une autorisation implicite pour cette
résolution. Bien que les articles 81 et 83 prévoient
de nombreux pouvoirs particuliers pour établir des
statuts administratifs, aucun de ces pouvoirs ne
portent sur le point litigieux. Le Conseil de la
bande n'a pas non plus agi par voie de statut
administratif pour démettre le demandeur de ses
fonctions. Les conséquences qui dérivent du
Règlement sur le mode de procédure au conseil
des bandes d'Indiens se révèlent encore plus défa-
vorables à la position des défendeurs. Voici les
articles les plus pertinents:
10. Le président doit faire régner l'ordre et décider de toute
question de procédure.
16. (1) Le président ou tout membre peut rappeler à l'ordre
le membre qui a la parole, le débat sera alors suspendu et le
membre visé ne doit reprendre la parole tant que la question
d'ordre n'a pas été décidée.
(2) Un membre ne peut parler qu'une fois sur une question
d'ordre.
23. (1) Les assemblées régulières seront accessibles aux
membres de la bande, et aucun membre n'en sera exclu, sauf
dans le cas de conduite malséante.
(2) Le président peut expulser ou exclure de toute réunion
une personne qui est cause de désordre à l'assemblée.
25. Le conseil peut instituer des comités spéciaux pour exa
miner toute question, selon ce qu'exigent les intérêts de la
bande.
31. Le conseil peut, s'il l'estime nécessaire, établir tout règle-
ment interne, qui ne soit pas en contradiction au présent
règlement, en ce qui concerne des points qui n'y sont pas
spécifiquement prévus.
Il est clair que le chef, en tant que président, tient
des articles 10 et 16 le pouvoir de faire régner
l'ordre, sur le plan de la procédure, aux assemblées
du conseil. En vertu de l'article 23, les membres de
la bande ne peuvent être exclus des assemblées
régulières que dans le cas de conduite malséante,
et le chef peut expulser de la réunion une personne
qui est «cause de désordre». Aucune de ces disposi
tions ne suppose que le conseil puisse exercer
d'autres contrôles disciplinaires sur les réunions
sur une base ad hoc. En conférant expressément
ces pouvoirs suffisants au chef pour contrôler la
conduite des assemblées, le gouverneur en conseil
peut en fait avoir exclu tous autres motifs ou
méthodes implicites d'expulsion pour ce qui est de
la procédure. Mais je n'ai pas à trancher cette
question étant donné ma conclusion que la résolu-
tion en question n'est pas celle qui se rapporte aux
procédures des assemblées, mais qu'elle porte sur
la capacité d'un membre de la bande à être
membre du conseil.
Il est vrai que, en vertu de l'article 25, le Conseil
semble avoir un grand pouvoir discrétionnaire dans
la création et la nomination de comités, et qu'il
peut indubitablement nommer des membres du
conseil membres de ces comités ou les expulser de
ceux-ci si cela se fait de façon appropriée. De plus,
le Conseil tient de l'article 31 le pouvoir d'«établir
tout règlement interne qui ne soit pas en contradic
tion» avec le Règlement. Au sujet de ce pouvoir, je
ferais simplement trois observations. Tout d'abord,
il doit être exercé sous forme de règlements,
c'est-à-dire que le Conseil peut adopter des règle-
ments sous une forme générale, législative qui
peuvent alors s'appliquer aux situations qui sur-
viennent. Il s'agit de la délégation d'un pouvoir
législatif qui doit être exercé de façon législative et
non sur une base ad hoc au fur et à mesure de la
survenance des difficultés 6 . Il est constant que
cette bande n'a établi aucun règlement de ce
genre. En second lieu, ces règlements doivent être
des «règlements internes» et non des règlements
portant sur la capacité des membres du conseil ou
sur leur comportement général. En troisième lieu,
il est fort possible (bien que je n'aie pas à me
prononcer là-dessus) que tout règlement de ce
genre visant à ajouter davantage de critères per-
mettant d'expulser des membres d'assemblées soit
incompatible avec l'article 23 du Règlement. Tou-
tefois, il serait peut-être loisible à un conseil de
bande d'établir, sous le régime de l'article 31, un
ensemble de règlements internes qui permettrait de
régler plus rapidement des affaires du Conseil en
exigeant un avis préalable des questions à discuter,
en limitant le débat, etc. et, si les membres de la
bande ou du conseil refusaient de suivre ces règle-
ments, cela pourrait équivaloir à la «conduite mal-
séante» ou au «désordre» qui justifierait leur expul
sion de l'assemblée.
Je vais donc rendre un jugement déclaratoire
portant que la résolution adoptée par les Missis-
saugas du Conseil de la bande de New Credit le 13
juin 1988 et que le Conseil a confirmée le 27 juin
1988 est inopérante, parce que le Conseil a outre-
passé sa compétence. Comme le demandeur
demeure un membre dûment élu du Conseil, je ne
vois aucune raison d'accorder une injonction de
faire, comme il l'a demandé, exigeant des défen-
deurs qu'ils le réintègrent dans toutes ses fonc-
tions. Il est déjà en droit d'être traité comme
membre de plein droit du Conseil. Le demandeur a
également demandé qu'il soit rétabli dans sa qua-
lité de membre des trois comités du Conseil où il
siégeait à l'époque de la prétendue suspension. Les
défendeurs ont toujours prétendu que, quelle que
soit ma conclusion au sujet de la validité de sa
suspension comme membre du Conseil, la qualité
de membre du demandeur aux comités du Conseil
[TRADUCTION] «n'était pas susceptible de décision
judiciaire» parce que, en vertu de l'article 25 du
Règlement cité ci-dessus, le pouvoir discrétion-
naire de décider si un conseiller est membre d'un
comité relève complètement du Conseil. En fait, le
6 Voir p. ex. Attorney General of Canada v. Brent, [1956]
R.C.S. 318; 2 D.L.R. (2d) 503; Brant Dairy Co. Ltd. et autre c.
Milk Commission of Ontario et autre, [1973] R.C.S. 131;
(1972), 30 D.L.R. (3d) 559.
Conseil de la bande n'a jamais exercé le pouvoir
qu'il tient de l'article 25 d'expulser le demandeur
des comités auxquels il avait été nommé antérieu-
rement à sa «suspension». Au lieu de cela, le
Conseil a en réalité voulu l'expulser du Conseil.
Toutes les parties ont présumé que cette mesure
avait automatiquement pour conséquence de l'ex-
pulser des comités en question puisqu'il ne pouvait
en faire partie sans être membre du Conseil. Mais
comme cette résolution visant à l'expulser du Con-
seil était inopérante et est par les présentes infir-
mée, ce fait a pour conséquence de le rétablir dans
le poste qu'il occupait le 13 juin 1988, c'est-à-dire
dans sa qualité de membre du comité exécutif/des
finances, du comité des services sociaux, du comité
des revendications foncières liées aux chemins de
fer. Si le Conseil désire, par ses propres moyens,
changer cet état de choses, il peut le faire sous le
régime de l'article 25 du Règlement, mais rien de
tel n'a été fait.
Le demandeur a également demandé que je
rende une injonction de faire exigeant qu'il lui soit
versé des honoraires pour sa présence aux assem
blées régulières du Conseil et aux réunions des
comités susmentionnés depuis la date de sa «sus-
pension». Les faits reconnus figurant au paragra-
phe 9d) et cités au début de ces motifs semblent
confirmer sa présence aux assemblées régulières
du Conseil qui ont eu lieu aux dates y mention-
nées, et les avocats m'informent de l'accord des
parties sur le fait qu'il y a assisté depuis sa suspen
sion même s'il n'était pas autorisé à le faire en tant
que membre. Je vais donc ordonner qu'il lui soit
versé des honoraires pour ces assemblées. Pour ce
qui est de sa présence aux réunions des comités, il
n'existe aucune reconnaissance comparable, et je
ne suis pas en mesure de rendre une ordonnance
similaire à cet égard.
Je devrais noter que l'avocat des défendeurs a
insisté quelque peu sur un argument subisidiaire:
même si je considère que les défendeurs ont agi
sans pouvoir, je devrais exercer mon pouvoir dis-
crétionnaire en equity pour refuser le jugement
déclaratoire et l'injonction demandés pour le motif
que le demandeur ne s'est pas adressé à la Cour
avec «les mains propres», c'est-à-dire qu'il était
artisan de son propre malheur en adoptant un
comportement irritant. On ne sait pas trop si la
doctrine des «mains propres» s'applique même au
prononcé des jugements déclaratoires'. De plus,
elle ne s'applique à juste titre que lorsqu'un
demandeur s'adresse à la Cour pour obtenir un
avantage déraisonnable 8 . Son comportement dérai-
sonnable, pour qu'il l'empêche d'avoir droit à une
mesure de redressement fondée sur l'equity, doit
porter directement sur l'affaire dont est saisie la
Cour 9 . L'objet de l'espèce présente est l'acte illégal
que les défendeurs ont commis en «suspendant» le
demandeur. Il ne s'appuie pas sur son propre
comportement offensant pour justifier de siéger au
Conseil. Il avait le droit de le faire et, selon lui, les
défendeurs le lui ont illégalement retiré. Le simple
fait qu'il ait peut-être fourni au Conseil un motif
pour adopter cette résolution ne relie pas ses actes
directement à cette décision d'un organisme quasi
public rendue sans que la loi l'autorise. Je ne
considère pas qu'il y ait lieu à l'exercice du pouvoir
discrétionnaire en faveur des défendeurs pour le
motif qu'ils ont invoqué.
Pour ce qui est des dépens, les défendeurs pré-
tendent que même si je rends une décision en tout
ou en partie à leur encontre, je ne devrais pas les
condamner aux dépens puisqu'il s'agit d'un «cas
sans précédent» portant sur une question à propos
de laquelle il n'existe aucune jurisprudence direc-
tement applicable. Bien qu'il soit vrai qu'il n'existe
aucune jurisprudence applicable, il me semble que
les dispositions de la Loi sur les Indiens et du
Règlement, lorsqu'on les examine soigneusement,
auraient dû conduire les défendeurs à la même
conclusion que j'ai tirée, savoir qu'ils n'étaient pas
autorisés à prendre cette mesure extraordinaire. Le
fait de l'inexistence d'une jurisprudence pertinente
ne peut que suggérer que d'autres conseils n'ont
pas imaginé qu'ils ont ce pouvoir. De plus, les
défendeurs ont persisté dans leur position pendant
quelque huit mois alors qu'ils auraient pu, après
mûre réflexion, retirer leur résolution discutable
ou la considérer comme nulle et de nul effet. Ce
sont eux qui ont choisi de refuser au demandeur les
droits qu'ils réclament pour eux-mêmes en tant
que membres du Conseil, et ils ont persisté dans
' Spry, I. C. F., The Principles of Equitable Remedies, 3` éd.
London: Sweet & Maxwell, 1984, à la p. 395.
" Ibid., aux p. 392 395.
9 City of Toronto v. Polai, [1970] 1 O.R. 483 (C.A.) aux p.
493 et 494; confirmé dans [1973] R.C.S. 38 [sub nom. Polai c.
Corporation of the City of Toronto].
leur position. Comme le demandeur a essentielle-
ment obtenu gain de cause pour tous les points
litigieux principaux, je ne vois aucune raison de
déroger à la pratique normale de lui adjuger ses
dépens.
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