A-549-90
Olajide Olaitan Lawal (requérant)
c.
Ministre de l'Emploi et de l'Immigration (intimé)
et
Procureur général du Canada (mis-en-cause)
RÉPERTORIÉ: LAWAL c. CANADA (MINISTRE DE L'EMPLOI ET
DE L'IMMIGRATION) (C.A.)
Cour d'appel, juges Pratte, Marceau et Hugessen,
J.C.A.—Montréal, 19 février; Ottawa, 8 mars
1991.
Immigration Pratique Commission de l'immigration
et du statut de réfugié, section du statut — La revendication
du statut de réfugié reposait sur la participation à un conflit
de travail qui avait donné lieu à une panne d'électricité géné-
rale touchant tout le Nigeria pendant trois jours — Accusation
portée pour une infraction passible d'un emprisonnement à vie
Il est allégué que la disproportion entre la peine et l'infrac-
tion équivaut à une persécution — Le prononcé de la décision a
été remis — Le requérant a cherché à obtenir la réouverture de
l'audience pour produire en preuve un article de journal le
nommant comme quelqu'un accusé de «sabotage économique»
La Commission a avisé l'avocate qu'elle «admettrait d'of-
fice» les documents reçus — Elle a tenu ses propres enquêtes
sur les détails des accusations, des décisions prises contre les
autres personnes impliquées dans la panne d'électricité et du
programme de publication d'un journal — Le requérant a lait
valoir qu'une audience s'imposait — La Commission a commis
une erreur de droit — Les éléments de preuve recueillis et
invoqués dans la décision n'étaient ni les faits reconnus, ni les
renseignements ou opinions qui étaient du ressort de la spécia-
lisation de la Commission et que la section du statut pouvait
admettre d'office en vertu de l'art. 68(4) de la Loi sur l'immi-
gration La Commission tient de l'art. 67(2) le pouvoir de
tenir ses propres enquêtes uniquement dans le cadre d'une
audience — L'art. 69.1(4) exige que les audiences soient tenues
en présence de l'intéressé.
LOIS ET RÈGLEMENTS
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), chap. F-7, art.
28.
Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), chap. I-2, art.
46.02 (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), chap. 28,
art. 14), 67 (mod., idem, art. 18), 68 (mod., idem),
69.1 (édicté, idem), 82.1(1) (édicté, idem, art. 19),
82.3(2) (édicté, idem).
AVOCATS:
Jean Fauteux pour le requérant.
Hélène Sasseville pour l'intimé.
PROCUREURS:
Leduc, Fauteux, Quévillon, La Charité, Mar-
tinez & Petit, Montréal, pour le requérant.
Le sous-procureur général du Canada pour
l'intimé.
Ce qui suit est la version française des motifs
du jugement rendus par
LE JUGE HUGESSEN, J.C.A.: L'espèce soulève
un point restreint mais important concernant la
procédure à suivre par la section du statut de
réfugié de la Commission de l'immigration et du
statut de réfugié.
Le requérant est un demandeur de statut de
réfugié qui est originaire de Nigéria. Il est arrivé
au Canada le 28 février 1989, et, le 8 mars 1989,
on a conclu que sa revendication avait un mini
mum de fondement; son cas a donc été déféré à la
section du statut en vertu du paragraphe 46.02(2)
de la Loi sur l'immigration [L.R.C. (1985), chap.
I-2 (édicté par L.R.C. (1985) (4e suppl.), chap. 28,
art. 14)]. Par décision en date du 6 février 1990, la
section du statut a décidé que le requérant n'était
pas un réfugié au sens de la Convention. Puisque
dans ses motifs (mais non dans son ordonnance
officielle), la section du statut a également voulu
conclure, en vertu du paragraphe 69.1(12) [édicté,
idem, art. 18], que la revendication du requérant
n'avait pas un minimum de fondement, un appel
devant cette Cour n'était pas possible étant donné
le paragraphe 82.3.(2) [édicté, idem, art. 19]. Le
requérant a par conséquent demandé et obtenu,
sous le régime du paragraphe 82.1(1) [édicté,
idem], l'autorisation d'introduire la présente ins
tance conformément à l'article 28 de la Loi sur la
Cour fédérale [L.R.C., (1985), chap. F-7].
En bref, la revendication par le requérant du
statut de réfugié reposait sur sa prétention qu'il
avait été le président d'une section locale de son
syndicat, la Senior Staff Association, qui avait un
conflit de travail avec son employeur, le Nigerian
Electrical Power Authority (NEPA). Le requérant
prétend avoir été mêlé, avec d'autres, à des activi-
tés qui ont donné lieu dans tout le pays, en
octobre 1988, à une panne d'électricité générale
d'une durée de trois jours; ils ont donc été accusés
d'avoir commis une infraction passible (et en fait
punis dans le cas de ceux qui ont été déclarés
coupables) d'un emprisonnement à vie. Il est allé-
gué que la disproportion entre la peine et l'infrac-
tion équivaut à une persécution.
La section du statut a tenu des audiences les 30
mars et 4 avril 1989 au cours desquelles des
témoins ont été entendus, et un certain nombre de
documents ont été produits. La Commission avait
le concours d'un agent d'audience, et le requérant,
présent à l'audience, s'est fait représenter par
avocat. À la fin de l'audience du 19 avril 1989,
l'agent d'audience a résumé les éléments de
preuve, et l'avocate du requérant a fait des obser
vations, après quoi le président, M. Daoussis, a
dit:
[TRADUCTION] - Eh bien, cela met fin à l'audition de la
revendication du statut de réfugié présentée par M. Olajide
Olaitan Lanal (sic), et le prononcé de la décision est remis.
(Dossier d'appel, vol. I, à la p. 134.)
Si la Commission avait vraiment mis fin à l'au-
dition et s'était réservée de prononcer sa décision à
ce stade, tout aurait été parfait.
Les difficultés ont commencé assez innocem-
ment par une lettre de l'avocate du requérant en
date du 19 mai 1989 dans laquelle elle demandait
la réouverture de l'audience. Le but en était de
produire en preuve une page du journal Daily
Times of Nigeria du 10 mai 1989 contenant un
article qui mentionnait le requérant nommément
comme l'un de ceux qui étaient accusés de [TRA-
DUCTION] «sabotage économique» par suite d'un
conflit de travail au NEPA. A l'évidence, il s'agis-
sait d'un élément de preuve important pour le
requérant, puisqu'il constituait la confirmation
indépendante du fait que les autorités le considé-
raient comme l'un des responsables de la panne
d'électricité.
Il ne fait pas de doute que l'avocate demandait
la réouverture officielle de l'audience; cette inten
tion claire découle non seulement du texte de la
lettre elle-même, mais également d'une autre lettre
envoyée par l'avocate le 25 mai 1989 (dossier
d'appel, à la page 192) dans laquelle elle indiquait
les dates auxquelles elle ne pouvait assister à une
telle audience en raison de ses vacances d'été.
Toutefois, la Commission semble n'avoir pas
compris la demande de l'avocate. D'une part, elle a
écrit à l'avocate le 26 mai 1989 pour lui faire
savoir qu'elle admettrait l'article de journal. D'au-
tre part, la Commission a en même temps fait sa
propre enquête. Le 19 mai 1989, M. Daoussis a
demandé au centre de documentation de la Com
mission de lui fournir des renseignements sur les
noms des personnes qui avaient été accusées par
suite de la panne d'électricité en octobre 1988.
Lorsque le centre de documentation a répondu
avec un certain nombre de coupures de journal et
un rapport établi avec l'aide du ministère des
Affaires extérieures, la Commission a, le 20 juin
1989, écrit à l'avocate du requérant une lettre
accompagnée de copies des documents qu'elle avait
reçus pour lui faire savoir qu'elle se proposait
d'«admettre d'office» ces documents. Par lettre en
date du 29 juin 1989, l'avocate s'est opposée à
cette procédure, alléguant que la Commission
n'était pas en droit de recueillir des éléments de
preuve et que, en tout état de cause, une audience
s'imposait. La Commission n'a pas répondu à cette
opposition.
Bien que les documents dont dispose la Cour ne
soient pas complets à cet égard, il semble que la
Commission ait également fait d'autres recherches
relatives à l'authenticité de l'extrait du journal
Daily Times of Nigeria que l'avocate lui avait
auparavant envoyé. Le 8 novembre 1989, la Com
mission a envoyé des copies de ce qui était censé
être le Daily Times du 10 mai 1989 dans lequel
l'article mentionnant la participation du requérant
ne figurait pas. Selon la lettre envoyée par la
Commission à l'avocate (dossier d'appel, à la page
231), elle avait reçu ce document de son centre de
documentation, mais rien n'indique quand ou de
quelle façon il a été demandé'.
Quoi qu'il en soit, l'avocate semble avoir été
informée antérieurement à cette époque de la
préoccupation de la Commission quant à l'authen-
ticité de l'extrait du Daily Times, car elle avait
obtenu des renseignements de l'éditeur de ce jour
nal dans une lettre datée du 4 octobre 1989 (dos-
sier d'appel, à la page 224). Cette lettre, qui a été
envoyée à la Commission le 25 octobre 1989, a
confirmé que le journal avait bel et bien publié la
page contenant l'article qui faisait état de la parti
cipation du requérant.
Il ressort d'un document intitulé «Affidavit», déclaration qui
n'a pas été faite sous serment par un membre du personnel du
Haut-commissariat du Canada à Lagos, qu'une demande for-
mulée par la Commission pour obtenir le numéro pertinent du
Daily Times of Nigeria a été reçue au Haut-commissariat dès
le 14 septembre 1989 (dossier d'appel, à la p. 247).
Le 22 novembre 1989, la Commission elle-même
a écrit au Daily Times of Nigeria une lettre
accompagnée des deux versions apparemment con-
tradictoires de la publication, et elle a, le 12
décembre 1989, reçu une réponse ainsi rédigée:
[TRADUCTION] Nous confirmons par la présente que les deux
publications provenaient de notre bureau, car nous imprimons
normalement deux éditions par jour. Il n'y a rien à redire à ces
deux publications. (Dossier d'appel, à la p. 253.)
N'étant toujours pas satisfaite, semble-t-il, des
renseignements qu'elle avait reçus, certains d'entre
eux de sa propre initiative, la Commission a, le 17
janvier 1990, demandé au centre de documentation
d'autres renseignements sur le nombre d'éditions
du Daily Times publiées chaque jour et sur la
façon dont on les distinguait l'une de l'autre. Le 18
janvier 1990, le centre de documentation a rap
porté que, selon des entretiens avec un agent du
Haut-commissariat au Nigéria, un agent du ser
vice extérieur récemment de retour du Nigéria et
un ancien résident du Nigéria, le Daily Times
publiait une seule édition par jour. Ce document a
dûment été communiqué à l'avocate du requérant,
après quoi la Commission a rendu sa décision.
Dans ses motifs, la Commission a expressément
refusé d'ajouter foi à l'article du Daily Times et
aux lettres envoyées par le journal pour en confir-
mer l'authenticité. Expliquant son enthousiaste
recherche d'éléments de preuve après que l'au-
dience eut pris fin, la Commission s'est exprimée
en ces termes:
[TRADUCTION] Il ressort de l'interprétation, par les membres
de la formation, du paragraphe 68(5) de la Loi sur l'immigra-
tion que l'intention du législateur n'était pas d'empêcher la
section du statut d'admettre d'office les renseignements dispo-
nibles au cours de ses délibérations, pourvu que les parties
soient informées de ces renseignements et aient la possibilité de
soumettre des observations.
Le paragraphe 68(4) prévoit que la section du statut peut, sous
réserve du paragraphe 5, admettre d'office les faits générale-
ment reconnus et les renseignements ou opinions qui sont du
ressort de sa spécialisation. (Dossier d'appel, à la p. 271.)
J'estime que la Commission a, à l'évidence,
commis une erreur de droit en agissant de la sorte.
Les principales dispositions relatives à la tenue des
audiences devant la Commission se trouvent aux
articles 67 [mod. par L.R.C. (1985) (4e suppl.),
chap. 28, art. 18], 68 [mod., idem] et 69.1 [édicté,
idem] de la Loi sur l'immigration:
67. (1) La section du statut a compétence exclusive, en
matière de procédures visées aux articles 69.1 et 69.2, pour
entendre et juger sur des questions de droit et de fait, y compris
des questions de compétence.
(2) La section du statut et chacun de ses membres sont
investis des pouvoirs d'un commissaire nommé aux termes de la
partie I de la Loi sur les enquêtes. Ils peuvent notamment, dans
le cadre d'une audience:
a) par citation adressée aux personnes ayant connaissance de
faits se rapportant à l'affaire dont ils sont saisis, leur enjoin-
dre de comparaître comme témoins aux date, heure et lieu
indiqués et d'apporter et de produire tous documents, livres
ou pièces, utiles à l'affaire, dont elles ont la possession ou la
responsabilité;
b) faire prêter serment et interroger sous serment;
c) par commission rogatoire ou requête, faire recueillir des
éléments de preuve au Canada;
d) prendre toutes autres mesures nécessaires à une instruc
tion approfondie de l'affaire.
68. (1) La section du statut siège au Canada aux lieux, dates
et heures choisis par le président en fonction de ses travaux.
(2) Dans la mesure où les circonstances et l'équité le permet-
tent, la section du statut fonctionne sans formalisme et avec
célérité.
(3) La section du statut n'est pas liée par les règles légales ou
techniques de présentation de la preuve. Elle peut recevoir les
éléments qu'elle juge crédibles ou dignes de foi en l'occurrence
et fonder sur eux sa décision.
(4) La section du statut peut admettre d'office les faits ainsi
admissibles en justice de même que, sous réserve du paragraphe
(5), les faits généralement reconnus et les renseignements ou
opinions qui sont du ressort de sa spécialisation.
(5) Sauf pour les faits qui peuvent être admis d'office en
justice, la section du statut informe le ministre, s'il est présent à
l'audience, et la personne visée par la procédure de son inten
tion d'admettre d'office des faits, renseignements ou opinions et
leur donne la possibilité de présenter leurs observations à cet
égard.
69.1 (1) La section du statut entend dans les meilleurs délais
la revendication du statut de réfugié au sens de la Convention
dont elle est saisie aux termes du paragraphe 46.02(2) ou
46.03(5).
(2) Lorsque l'intéressé est sous le coup d'une mesure de
renvoi conditionnel ou d'un avis d'interdiction de séjour condi-
tionnelle, la date de l'audience sur la revendication dont la
section du statut est saisie aux termes du paragraphe 46.02(2)
ou 46.03(5) doit être fixée dans les dix jours qui suivent la fin
de l'enquête.
(3) La section du statut notifie par écrit à l'intéressé et au
ministre les date, heure et lieu de l'audience.
(4) L'audience sur la revendication se tient en présence de
l'intéressé.
(5) À l'audience, la section du statut est tenue de donner à
l'intéressé et au ministre la possibilité de produire des éléments
de preuve, de contre-interroger des témoins et de présenter des
observations, ces deux derniers droits n'étant toutefois accordés
au ministre que s'il l'informe qu'à son avis, la revendication met
en cause la section E ou F de l'article premier de la Convention
ou le paragraphe 2(2) de la présente loi.
(6) Faute pour l'intéressé ou son avocat ou mandataire de
comparaître aux date, heure et lieu fixés pour l'audience, ou si
elle estime qu'il y a défaut par ailleurs de leur part dans la
poursuite de leur réclamation la section du statut peut, après
avoir donné à l'intéressé la possibilité de se faire entendre,
conclure au désistement.
(7) Le quorum de la section du statut lors d'une audience
tenue dans le cadre du présent article est constitué de deux
membres.
(8) Sur demande de l'intéressé ou avec son consentement, la
revendication peut être jugée par un seul membre de la section
du statut; le cas échéant, les dispositions de la présente partie
relatives à la section s'appliquent à ce membre et la décision de
celui-ci vaut la décision de la section.
(9) La section du statut rend sa décision sur la revendication
du statut de réfugié au sens de la Convention le plus tôt possible
après l'audience et la notifie à l'intéressé et au ministre par
écrit.
(10) En cas de partage, la section du statut est réputée
rendre une décision en faveur de l'intéressé.
(l l) La section du statut n'est tenue de motiver par écrit sa
décision que si soit celle-ci est défavorable à l'intéressé, soit le
ministre ou l'intéressé le demande dans les dix jours suivant sa
notification, auquel cas la transmission des motifs se fait sans
délai.
(12) Si elle conclut que le demandeur n'est pas un réfugié au
sens de la Convention et que la revendication de celui-ci n'a pas
un minimum de fondement, la section du statut en fait état
dans sa décision.
À l'évidence, les membres de la formation ont
mal interprété la nature du pouvoir conféré par les
paragraphes 68(4) et 68(5). Par ses termes, le
paragraphe 68(4) est limité aux faits qui peuvent
être admis d'office en justice, aux faits générale-
ment reconnus et aux renseignements ou opinions
qui sont du ressort de la spécialisation de la Com
mission. Même en faisant un gros effort d'imagi-
nation, on ne saurait dire que les détails sur les
accusations et sur les décisions prises contre les
personnes impliquées dans la panne d'électricité
qui a eu lieu au Nigéria en octobre 1988, ou les
détails sur le programme de publication du Daily
Times nigérien relèvent de l'une quelconque de ces
catégories.
Certes, il se peut, comme l'a prétendu l'avocate
du ministre, que la Commission tienne du paragra-
phe 67(2) le pouvoir de faire enquête de sa propre
initiative; mais il est clair que ces pouvoirs doivent
être exercés seulement «dans le cadre d'une
audience». Plus particulièrement, le pouvoir con-
féré par l'alinéa 67(2)d) et invoqué par l'avocate
ne peut être exercé que si cela est «nécessaire [...]
à une instruction approfondie de l'affaire» [souli-
gnements ajoutés].
Mais il y a davantage encore. Le paragraphe
69.1(4) exige expressément que la section du statut
tienne ses audiences en présence de l'intéressé. Il
est tout à fait clair que, compte tenu de l'économie
des articles 67 à 69.1 inclusivement, la Commis
sion doit se prononcer sur les revendications du
statut de réfugié seulement par voie d'audience.
Dans le contexte, il doit s'agir d'une audience
orale. La Commission n'est nullement habilitée à
recueillir des éléments de preuve si ce n'est à une
audience et, en l'absence d'une renonciation appro-
priée, une telle audience doit être tenue en pré-
sence de l'intéressé.
En l'espèce, la Commission, après la fin de son
audience, a reçu une grande quantité d'éléments
de preuve sur laquelle elle s'est appuyée pour
rendre sa décision. Il n'est nullement question de
renonciation et on n'a tenu aucun compte de l'op-
position expresse de la part de l'avocate du requé-
rant ni de sa demande de réouverture de l'au-
dience. La décision ne saurait être confirmée.
J'accueillerais la demande fondée sur l'article
28, j'annulerais la décision et je renverrais l'affaire
à la Commission pour qu'elle tienne une nouvelle
audience en présence de l'intéressé.
LE JUGE PRATTE, J.C.A.: Je souscris aux motifs
ci-dessus.
LE JUGE MARCEAU, J.C.A.: Je souscris aux
motifs ci-dessus.
Vous allez être redirigé vers la version la plus récente de la loi, qui peut ne pas être la version considérée au moment où le jugement a été rendu.